De Verenigde Naties bestaan zestig jaar. Hoogleraar internationaal recht Jan Wouters over blauwhelmen, de Nieuwe Wereldwanorde en het verschil tussen droom en daad.

INFO : Jan Wouters en Cedric Ryngaert (red.), ‘De Verenigde Naties: een wereld van verschil?’, Acco, Leuven, 352 blz. Dertig kritische bijdragen over de werking van de VN. Van Karel De Gucht tot Eric Suy. Paul Morren, ‘Het ontstaan van de Verenigde Naties’, Roularta Books, Roeselare, 208 blz., De geschiedenis van de vredesgedachte, van de Oudheid tot de VN. Regional United Nations Information Center RUNIC, Résidence Palace Blok C-2, Wetstraat 155, 1040 Brussel. www.runiceurope.org Vlaamse Vereniging voor de Verenigde Naties, Tiensestraat 41, 3000 Leuven. www.vvn.be

Aan nobele doelstellingen ontbrak het niet. ‘Wij, de volken van de Verenigde Naties, zijn vastbesloten de komende geslachten te behoeden voor de gesel van de oorlog, die tweemaal in ons leven onnoemelijk leed over de mensheid heeft gebracht.’ Zo stond het in het Handvest van de Verenigde Naties, dat op 26 juni 1945 in San Francisco door vijftig landen werd ondertekend. Maar die hooggestemde woorden konden niet voorkomen dat zes weken later Hiroshima en Nagasaki door atoombommen van de kaart werden geveegd.

‘Het verhaal van de VN is natuurlijk niet alleen maar een succesverhaal’, zegt Jan Wouters. ‘Het is geen vlekkeloze organisatie. Maar ondanks alle beperkingen, handicaps en disfuncties is er in die zestig jaar toch heel wat bereikt.’ Wouters is hoogleraar internationaal recht aan de KU Leuven en voorzitter van de Vlaamse Vereniging voor de Verenigde Naties.

Valt er eigenlijk wel iets te vieren, professor?

JAN WOUTERS: Er valt in ieder geval iets te herdenken. De Verenigde Naties hebben vele stormen doorstaan: de periode van de Koude Oorlog, de val van het communisme, de Nieuwe Wereldorde – of Nieuwe Wereldwanorde, zo u wilt – van de jaren negentig, de aanslagen van 11 september, de oorlog in Irak. En toch is men erin geslaagd de club bij elkaar te houden. Vandaag zijn 191 landen lid van de VN, en voorzover ik weet, bepleit niemand de afschaffing ervan. Als je dat een beetje in historisch perspectief bekijkt, is dat een ongelooflijke verdienste.

Tussen de twee wereldoorlogen was er de Volkenbond. Waarin verschilde die van de VN?

WOUTERS: De Volkenbond was een duiventil. Ondanks de vurige pleidooien van de Amerikaanse president Woodrow Wilson zijn de Verenigde Staten nooit lid geworden van de Volkenbond. Andere grootmachten, zoals Japan, Duitsland en de Sovjet-Unie, vlogen in en uit. Het concept van de Verenigde Naties, met het permanente lidmaatschap van de grootmachten in de Veiligheidsraad, is veel beter bestand gebleken tegen middelpuntvliedende krachten – zelfs in tijden van zware crisis. En voorts is het werkterrein van de VN natuurlijk veel breder dan dat van de Volkenbond was: de VN houden zich niet alleen bezig met vrede en veiligheid, maar ook met ontwikkeling, mensenrechten, humanitaire hulp, milieu, gezondheid, internationaal recht, noem maar op. Op al die terreinen zijn belangrijke resultaten geboekt.

U ziet vooruitgang?

WOUTERS: Zeker. Het is bijvoorbeeld een halve eeuw vrijwel ondenkbaar geweest dat er zoiets zou komen als het Internationaal Strafhof. Na de Tweede Wereldoorlog – en na het Neurenberg- en Tokiotribunaal – is het voorstel even aan de orde geweest, maar tijdens de Koude Oorlog is het weer de ijskast ingegaan. In 1989 werd er in de Algemene Vergadering van de VN gedebatteerd over de problematiek van de internationale drugshandel. Het waren toen niet de grootmachten, maar Trinidad en Tobago die het voorstel formuleerden om een permanent internationaal straftribunaal op te richten. Dat tribunaal is er, tegen alle verwachtingen in, in 2002 uiteindelijk gekomen, maar toen was het niet bevoegd voor drugssmokkel – wél voor genocide bijvoorbeeld. Vandaag zijn er al 99 landen – een meerderheid van de VN dus – die het Strafhof erkennen en een belangrijke kwestie als Darfur is door de Veiligheidsraad naar het tribunaal doorgeschoven.

Bij de oprichting in 1945 hadden de VN 50 lidstaten, nu 191. Heeft de toetreding van al die nieuwe landen de krachtverhoudingen gewijzigd? Waren de structuren van de VN daarop berekend?

WOUTERS: Dat is een genuanceerd verhaal. In de Algemene Vergadering hebben alle 191 lidstaten één stem – het Micronesische eilandstaatje Palau heeft er in principe evenveel zeggenschap als de VS. Dat maakt het natuurlijk niet eenvoudig om tot een consensus te komen. Bovendien is er in de Algemene Vergadering al van oudsher sprake van blokvorming, met bijvoorbeeld de G77 – een club van intussen meer dan honderd ontwikkelingslanden – of de Beweging van Niet-Gebonden Landen. Dat zijn nog relieken van de Koude Oorlog. Als er resoluties gestemd moeten worden over gevoelige onderwerpen als handel of ontwikkeling, kunnen de westerse landen niet veel meer doen dan proberen de schade te beperken.

Maar als het erop aankomt zullen, bijvoorbeeld, de Verenigde Staten zich toch niets aantrekken van die Algemene Vergadering?

WOUTERS: Het is voor de VS geen prioriteit. Ze steken hun Latijn veel liever in de Veiligheidsraad, want daar worden natuurlijk de echte beslissingen genomen.

Wie aan de Verenigde Naties denkt, denkt aan blauwhelmen. Nogal wat vredesmissies zijn op drama’s uitgedraaid, van Rwanda tot Srebrenica.

WOUTERS: Ik zou toch nog eens willen herhalen dat de eerste opdracht van de VN was een nieuwe wereldbrand te voorkomen. Daar zijn ze in geslaagd. Maar natuurlijk zijn er in de voorbije zestig jaar talloze conflicten geweest, zowel interstatelijke als binnenlandse. Wat dat betreft, is de balans niet onverdeeld positief. Bijna 45 jaar lang is het collectieve veiligheidssysteem totaal verlamd door de Koude Oorlog. Het inzetten van blauwhelmen is een pragmatische tussenoplossing geweest, die ook niet in het Handvest was voorzien – daarom spreekt men van Chapter Six and a Half. Secretaris-generaal Dag Hammarskjöld heeft destijds het begrip peacekeeping geïntroduceerd. Dat kwam er in essentie op neer dat je blauwhelmen stationeerde in een soort bufferzone om een staakt-het-vuren af te dwingen met toestemming van de oorlogvoerende partijen. Dat was natuurlijk een bijzonder moeilijke evenwichtsoefening.

Maar na het einde van de Koude Oorlog werkte het systeem van vredeshandhaving niet meer.

WOUTERS: De val van de Muur was natuurlijk een kantelpunt in de geschiedenis van de VN, maar dat betekent niet dat alles ineens rozengeur en maneschijn was. Er was dat vluchtige moment toen vader Bush over een Nieuwe Wereldorde sprak, en het bijna ideale draaiboek dat gevolgd werd in de Golfoorlog van 1991. Op 2 augustus 1990 valt Irak Koeweit binnen, en dan zie je die hele rimram van VN-resoluties die elkaar opvolgen: de VN sommeren Saddam zijn troepen uit Koeweit terug te trekken, daarna leggen ze economische sancties op, ze stellen een ultimatum en vervolgens geven ze een coalitie – the able and the willing – de toestemming om geweld te gebruiken en Koeweit te bevrijden. ‘ By all necessary means’, zoals het in het diplomatieke jargon heette. Het was een bijna perfect voorbeeld van hoe het systeem zou moeten werken.

Waar is het dan op stukgelopen?

WOUTERS: Het verschil tussen droom en daad, misschien? Het systeem raakt overbelast, en algauw volgen de grote desillusies: in de Balkan, in Somalië, in Rwanda, in Irak. Men volgt het draaiboek van de VN, maar er komt een kink in de kabel omdat een van de permanente leden van de Veiligheidsraad laat weten dat hij een veto zal stellen – Rusland in het geval van Kosovo, Frankrijk in het geval van Irak, en ga zo maar door. Vervolgens besluiten de NAVO of de Verenigde Staten zelf voor politieagent te spelen, zonder mandaat van de Verenigde Naties. Maar je ziet ook dat ze na een militaire ingreep zo snel mogelijk terugkeren naar de VN en de Veiligheidsraad om de plooien glad te strijken en hun optreden post factum te legitimeren. De Amerikanen, bijvoorbeeld, hadden de VN nodig om de blijvende aanwezigheid van hun troepen in Irak te rechtvaardigen.

Kan een secretaris-generaal zijn stempel drukken op de VN? Hoe groot is zijn macht?

WOUTERS: De functie is sterk geëvolueerd: in het oorspronkelijke Handvest werd de secretaris-generaal min of meer gezien als het diensthoofd van de administratie. De eerste secretaris-generaal bijvoorbeeld, de Noor Trygve Lie, was een regelrechte flop omdat hij noch door Moskou, noch door Wash-ington werd gerespecteerd. Maar zijn opvolger Dag Hammarskjöld slaagde erin bijzonder behendig tussen de twee blokken te manoeuvreren en in de moeilijke context van de Koude Oorlog toch een belangrijke politieke rol te spelen. Het hangt dus in grote mate af van de persoonlijkheid van de secretaris-generaal. Men heeft die functie ooit the most impossible job on earth genoemd – en dat klopt ook wel, denk ik.

Past Kofi Annan in het rijtje van de groten?

WOUTERS: Ik maak niet graag hitlijsten – je kunt omstandigheden niet vergelijken. Annans voorganger Boutros Boutros Ghali heeft, bijvoorbeeld, maar één mandaat gekregen. Niet omdat hij incompetent was, maar omdat de VS vonden dat hij als Egyptenaar te weinig oog had voor de Amerikaanse belangen in het Midden-Oosten. Maar Kofi Annan heeft zeker grote verdiensten. Hij pakt de zaken efficiënt aan, ook intern, en hij heeft heel goed gesnapt dat de VN niet alleen de relaties met de lidstaten moet verzorgen, maar ook die met de zakenwereld en met de civiele maatschappij. Hij beseft het belang van netwerken en hij heeft ook in de gaten dat hij, om binnen de VN te kunnen overleven, de Europese Unie nodig heeft. Vandaar ook dat hij regelmatig in Brussel is.

Moeten de Verenigde Naties worden hervormd?

WOUTERS: Met alles wat er de voorbije jaren gebeurd is, kan het niet anders of er wordt naar gestreefd om het hele apparaat bij de tijd te brengen. Dat wordt een razend moeilijke opgave. Elke wijziging van het Handvest moet door tweederde van de lidstaten worden geratificeerd, met inbegrip van de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad.

Het volstaat dat, laten we zeggen, de Amerikaanse Senaat weigert om een amendement te stemmen en het hele ding ligt plat?

WOUTERS: Er zal daarom worden geprobeerd om zo weinig mogelijk aan het Handvest te raken en heel pragmatisch enkele nieuwe accenten te leggen. Ik vind dat Kofi Annan de opdracht van de VN goed heeft samengevat. Hij ziet drie hoofdtaken: vrede en veiligheid, mensenrechten en ontwikkeling. Hij probeert die ook institutioneel te vertalen. In verband met vrede en veiligheid moet er aan de Veiligheidsraad worden gesleuteld – waarbij er nog verschillende opties op tafel liggen. Met ontwikkeling houdt zich bij de VN op dit moment zo een beetje iedereen bezig. Het idee zou zijn om een hervormde Economische en Sociale Raad daarin een centrale rol te laten spelen.

Wat mensenrechten betreft: Annan weet ook dat de bestaande Mensenrechtencommissie in Genève weg moet. Daar zou een sterkere Mensenrechtenraad voor in de plaats moeten komen. Dat ligt allemaal zeer gevoelig. De huidige commissie heeft alle geloofwaardigheid verloren, omdat het perverse fenomeen zich voordeed dat er landen zitting in namen om zichzelf wit te wassen – zoals China.

Maar hoe bereik je over dat soort zaken een consensus?

WOUTERS: We moeten realistisch zijn. Op de drie vlakken rijzen enorme problemen. China nam twee weken geleden eindelijk een standpunt in over de hervorming van de Veiligheidsraad: het wil geen nieuwe permanente leden. Het wil zeker Japan er niet bij hebben, maar het liet eigenlijk al verstaan dat ook Duitsland, Brazilië en India niet welkom zijn. Dan wordt het moeilijk om een consensus te bereiken. De Amerikanen lieten het achterste van hun tong nog niet zien, maar zij willen Japan er wél bij. Er loopt een gerucht dat minister van Buitenlandse Zaken Condoleezza Rice dan weer tegen de Duitse kandidatuur gekant zou zijn, omdat de Europese Unie met het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk al twee permanente leden heeft. En zo verder.

Welke verschillende opties liggen er voor de Veiligheidsraad op tafel?

WOUTERS: De Veiligheidsraad telt nu vijftien leden. Vijf daarvan zijn permanente leden, de andere leden hebben een mandaat van twee jaar. Het eerste plan komt erop neer dat er een aantal permanente en niet-permanente zouden bijkomen tot een totaal van 25. Het idee was om nieuwe grootmachten een plaats te geven – zeker als ze uit continenten komen die nog geen permanente leden hebben. Denk aan Brazilië, India, eventueel Zuid-Afrika.

Moeten die dan ook een vetorecht krijgen?

WOUTERS: Nee, dat schijnt niet de bedoeling te zijn. Je kunt zeggen: dat is niet fair, want dan krijg je een Veiligheidsraad met een business class en een economy class. Maar dat is hoe dan ook onvermijdelijk. Er is overigens ook een tweede plan, dat al inspeelt op de houding die landen zoals China innemen. Ze willen de huidige permanente leden houden, met vetorecht, en verder een soort van semi-permanente leden met een mandaat dat eventueel hernieuwd kan worden. Het blijft uiteindelijk natuurlijk een politieke keuze.

Is de rol van de VN veranderd sinds 11 september 2001?

WOUTERS: De strijd tegen de terreur is nu een van de hoofdtaken van de VN geworden. Maar eigenlijk is de organisatie daar al sinds de jaren zestig mee bezig. Bij gebrek aan definitie van wat nu precies onder terrorisme moet worden verstaan, gebeurde dat op een heel pragmatische manier. U weet: de vrijheidsstrijder van de ene is de terrorist van de andere. Maar geleidelijk werden vliegtuigkapingen verboden, bomaanslagen, de financiering van terrorisme. Nu staat er eindelijk een algemene conventie in de steigers, met een algemene definitie en alles erop en eraan. Op aansturen van de VS heeft de Veiligheidsraad na 11 september bovendien een aantal belangrijke resoluties gestemd, die bindend zijn voor alle lidstaten en neerkomen op verkapte wetgeving. Landen hebben een meldingsplicht, verdachten kunnen op een zwarte lijst belanden, bankrekeningen worden geblokkeerd, en zo verder.

Doen de VN ook iets aan de oorzaken van het terrorisme?

WOUTERS: Terrorisme is, zoals u weet, de uiting van een bepaalde malaise. Wie daar beleidsmatig wil mee omgaan, moet meer doen dan geweld gebruiken. De VN zijn daarvoor goed geplaatst. Wat de organisatie doet op het vlak van handel en ontwikkeling, opvoeding en onderwijs en respect voor de mensenrechten kan – op termijn – de voedingsbodem voor terrorisme helpen wegnemen. Als de Verenigde Naties al niet bestonden, zouden ze moeten worden uitgevonden. n

Door Piet Piryns en Hubert van Humbeeck

‘Niemand bepleit de afschaffing van de VN. In historisch perspectief bekeken, is dat een ongelooflijke verdienste.’