De onbezonnen oorlog in Kosovo ondermijnt de relaties van het Westen met China en Rusland. De Navo speelt met vuur, schrijft Henry Alfred Kissinger (76), diplomaat en voormalig minister van Buitenlandse Zaken van de Verenigde Staten. Hier volgt zijn analyse.
Een oorlog aan de rand van de Balkan heeft politieke gevolgen die veel verder reiken dan Kosovo. Het gevoel van vernedering dat zich in Rusland vanuit de leidende klasse naar de gewone bevolking heeft verspreid, dreigt de Amerikaans-Russische relaties nog jarenlang te vergallen. De heftige reactie in Peking op het bombarderen van de ambassade in Belgrado geeft aan hoezeer de frustraties de voorbije maanden ook in China zijn toegenomen. En in Europa is de schijnbare eenheid in het bondgenootschap zeer broos geworden. Belangrijke lidstaten zoeken koortsachtig een uitweg, de oppositie op het thuisfront groeit. En de nieuwe Navo-leden uit Centraal-Europa zitten er erg mee verveeld dat ze al meteen worden ingeschakeld bij een door de Navo begonnen oorlog.
De verklaring voor de Russische en Chinese reacties is simpel. De leiders daar zijn producten van samenlevingen die beslissingen over oorlog en vrede altijd zien in het licht van de nationale veiligheid of andere vitale belangen van een land. Als zij in het Amerikaanse optreden geen van die traditionele beweegredenen terugvinden, dan schrijven ze onze motieven niet toe aan altruïsme, maar aan een verborgen agenda met het oog op overheersing.
In Europa is de toestand ingewikkelder. De bondgenoten delen onze motieven maar beginnen te twijfelen aan onze oordeelskracht. En ze krijgen af te rekenen met groeiend binnenlands protest nu de bombardementen op Servië ook tot de verwoesting van Kosovo leiden.
Een generatiekloof heeft de crisis nog erger gemaakt. De topmedewerkers van Clintons regering hebben hun sporen verdiend in de protestbeweging tegen de Vietnam-oorlog of in presidentiële campagnes, of in allebei. Ze staan wantrouwig tegenover de rol van de macht in de buitenlandse politiek en gebruiken die dan ook ondoeltreffend en zonder overtuiging. Ze leggen de nadruk op “zachte” onderwerpen zoals het milieu en laten zich weinig gelegen liggen aan het internationale evenwicht of de traditionele Amerikaanse belangen, begrippen die zij achterhaald vinden. Geobsedeerd door opiniepeilingen, zijn ze altijd geneigd de buitenlandse politiek te zien als een verlengstuk van de binnenlandse politiek. Hun diplomatie is vrij behendig wat tactische kwesties op de korte termijn betreft, maar erg onduidelijk wanneer het om strategie gaat. Ze zijn bedreven in het bespelen van de publieke opinie maar vergeten de waardevolle lessen van de vorige generatie in verband met de beperkingen van een luchtoorlog en de zinloosheid van begrippen als “geleidelijke escalatie”.
Het verwerpen van een langetermijnstrategie verklaart hoe we in het Kosovo-conflict verzeild konden raken zonder behoorlijk na te denken over alle mogelijke gevolgen. In de eerste plaats de intuïtieve reactie van bijna alle landen ter wereld tegen de nieuwe Navo-doctrine van humanitaire interventie. Voor het begin van de bombardementen was het in Washington algemeen bekend dat de historische band van Servië met Kosovo sterk overdreven was en dat Slobodan Milosevic een alibi zocht om af te raken van dat blok aan zijn been. Een paar dagen bombarderen zou hem dat alibi verschaffen, zo werd gedacht.
Maar wat als Servië – het land dat vocht tegen de Turkse en Oostenrijkse keizerrijken en dat nee zei tegen Hitler en Stalin op het toppunt van hun macht – wat als dat Servië niet door de knieën ging? Hoe ver waren we bereid te gaan? We waren niet bereid tot een grondoorlog, werd al meteen bij de aanvang van het conflict gezegd. Dat moest Milosevic er wel toe verleiden om te proberen de bombardementen uit te zitten. Er werd helemaal geen rekening gehouden met een uitputtingsoorlog of met de vluchtelingenstroom die daardoor onvermijdelijk op gang zou komen – om nog maar te zwijgen over de etnische zuivering die door de oorlog versneld en verhevigd werd.
Vanaf het begin was er een enorme kloof tussen de retoriek en de middelen om die hard te maken. In verklaringen van het bondgenootschap wordt Milosevic steevast vergeleken met Hitler. Maar de duidelijke onwil om slachtoffers in eigen rangen te aanvaarden, wees erop dat de Navo niet bereid was tot het uiterste te gaan om de tiran omver te werpen. Als het tot een of ander compromis komt, wordt Milosevic’ gezag onvermijdelijk gelegitimeerd en komt hij uit de strijd als een wettige gesprekspartner. De Navo rechtvaardigt deze oorlog in termen die een totale overwinning vereisen, maar volgt intussen een strategie die gericht is op een compromis. Daardoor heeft ze zich vastgereden.
In die nu al veraf lijkende dagen in februari, toen er nog andere mogelijkheden waren, zijn enkele noodlottige beslissingen genomen. De eerste was de eis om dertigduizend Navo-soldaten te legeren in Joegoslavië – een land waarmee de Navo niet in oorlog was – en ze een provincie te laten besturen die een grote emotionele betekenis heeft als de wieg van de Servische onafhankelijkheid. De tweede fout was de voorspelbare Servische weigering te gebruiken als rechtvaardiging voor de bombardementen.
Rambouillet was geen onderhandelingsronde, zoals vaak wordt beweerd, maar een ultimatum. Voor een regering die bij haar aantreden nog haar trouw aan het VN-Handvest en aan multilaterale procedures had beleden, was dit een opmerkelijke koerswijziging. De transformatie van het bondgenootschap van een defensieve militaire groepering tot een instelling die bereid is haar waarden met geweld op te dringen, deed zich voor in de maanden dat drie vroegere sovjetsatellietstaten toetraden tot de Navo. Dat ondergroef alle Amerikaanse en westerse verklaringen dat Rusland niets te vrezen had van een uitbreiding van de Navo, omdat het bondgenootschap volgens zijn eigen handvest een zuiver defensieve instelling is.
Zo is Kosovo een symbool geworden voor de Russische frustraties in het tijdperk na de Koude Oorlog.
De ellende in Joegoslavië – traditioneel de vriend van Moskou, met uitzondering van de jaren onder Tito – heeft het Russische verval nog geaccentueerd en voor een vijandige gezindheid tegenover de Verenigde Staten en het Westen gezorgd. Die vijandschap kan leiden tot een nationalistisch en socialistisch Rusland, gelijkend op het Europese fascisme van de jaren dertig. Dat zou een jammerlijk einde zijn voor het regeringsbeleid dat erop is gericht de hervormingen in Rusland te steunen en het land dichter bij het Westen te brengen.
Daarom lijken de verwachtingen verbonden aan de Russische bemiddeling in Kosovo sterk overdreven. De Russische leiders zullen niet treuren als de oplossing voor Kosovo de Navo verzwakt. Een Russische bemiddelaar zit met een dubbel dilemma: als ze hem in eigen land zien als een verdediger van het Navo-programma, dan verliest hij daar elk aanzien. Als hij ons ertoe brengt onze eisen terug te schroeven, dan wordt hij de zondebok in het Amerikaanse debat over het beperken van de oorlogsdoeleinden. De meest constructieve rol die Rusland volgens mij kan spelen, is als volwaardige gesprekspartner in een politieke conferentie over de Balkan nà een staakt-het-vuren.
Gelukkig heeft de regering- Clinton van het begin af aan ingezien hoe belangrijk het was Rusland bij de internationale gemeenschap te betrekken. Maar ze stelde dat gelijk met democratische hervormingen en vrijemarkteconomie in Rusland zelf en non-proliferatie daarbuiten. Dit heeft het gevoel in Rusland versterkt onder een soort koloniale voogdij te staan.
Rusland van zijn kant is zijn oude diplomatie op vele gebieden trouw gebleven: het wil onze invloed terugdringen, vooral in het Midden-Oosten. Rusland ziet zichzelf als een historisch belangrijke speler op het wereldtoneel en dat moeten we ernstig nemen. Daarvoor is er wat minder gepreek en wat meer dialoog nodig, minder sentimentaliteit en meer besef dat de Russische nationale belangen niet altijd overeenkomen met de onze, minder sociologie en meer buitenlandse politiek.
Voor de aanval op zijn ambassade in Belgrado reageerde China veel stiller op de luchtoorlog dan Rusland. Maar wel even negatief. Elke natie ziet internationale gebeurtenissen door het prisma van haar eigen geschiedenis. De nieuwe Navo-doctrine van humanitaire interventie herinnert China aan de eenzijdig door Europa afgekondigde beschavingsmissie in de 19de eeuw. Die leidde tot een reeks westerse interventies en tot de versplintering van China.
Die vernederingen werden in de twintigste eeuw gevolgd door de zogenaamde Brezjnev-doctrine waarbij het Kremlin zich het recht toe-eigende overal ter wereld communistische regimes te straffen die van zijn ideologische lijn afweken. De Chinese toenadering tot de Verenigde Staten in 1971 was precies een reactie op die Brezjnev-doctrine.
Die politiek van nauwe banden tussen de Verenigde Staten en de Volksrepubliek wordt nu in beide hoofdsteden ter discussie gesteld. Het beleid van president Clinton steunt op de overtuiging – die hij deelt met al zijn voorgangers sinds Richard Nixon – dat China en de Verenigde Staten veel te winnen hebben bij samenwerking en zichzelf dreigen uit te putten bij confrontatie.
Voor China zou een breuk in de relaties een zware klap betekenen voor zijn economisch programma en voor de modernisering. De Verenigde Staten van hun kant zouden te maken krijgen met onrust in heel Azië. De buurlanden van China zouden dan gedwongen worden tot de verscheurende keuze tussen China, het volkrijkste land ter wereld dat met zijn vijfduizendjarige geschiedenis een speciale plaats bekleedt in Azië, en de Verenigde Staten, de enige supermacht van de wereld.
De politiek van samenwerking verliest aan kracht van onze kant, grotendeels door de patstelling tussen de regering en de oppositie die China als onze grootste strategische bedreiging ziet. Die patstelling komt voort uit het feit dat de regering ertoe geneigd is haar beleid ten aanzien van China niet te zien in termen van gemeenschappelijke doelen maar als een betere methode om de doelstellingen van de critici te realiseren. Er werd “een strategisch partnerschap” afgekondigd, maar er zijn maar zelden echte strategische discussies op het hoogste niveau geweest. Anderzijds waren er wel disputen over kwesties als Taiwan, de mensenrechten en de non-proliferatie. De regering voelde zich blijkbaar verplicht om in haar China-beleid geregeld te plooien naar de oppositie.
Een goed voorbeeld was het staatsbezoek dat de Chinese premier Zhu Rongji begin april aan Washington bracht. Zhu wordt algemeen beschouwd als de meest hervormingsgezinde en marktgerichte van alle Chinese leiders. Zijn bezoek werd gemangeld tussen de aankondiging – vlak voor Zhu’s aankomst – dat de Verenigde Staten een VN-resolutie zouden steunen waarin China werd veroordeeld wegens schending van de mensenrechten, en de verkoop van lange-afstandsradars aan Taiwan.
En tijdens het bezoek weigerde de regering een akkoord te tekenen waardoor China lid kon worden van de Wereldhandelsorganisatie. Ook al had China grote toegevingen gedaan en verwachtte het dat de toetreding centraal zou staan bij het bezoek. (En om Zhu helemaal in verlegenheid te brengen, publiceerde de regering alle toegevingen die hij had gedaan.)
Wat men ook van deze beslissingen mag denken, hun timing gaf de indruk dat de regering er door haar critici toe gedreven werd een beleid dat gebaseerd zou moeten zijn op wederzijdse nationale belangen ondergeschikt te maken aan de binnenlandse politiek.
De bom op de Chinese ambassade in Belgrado was de lont aan het kruitvat. Wederzijdse verdenkingen versterkten elkaar. De Chinese leiders vonden de eerste presidentiële verontschuldiging – als antwoord op een vraag tijdens een persconferentie in Oklahoma en gekoppeld aan een rechtvaardiging van de Navo-bombardementen – ontoereikend. En de Amerikanen vonden het Chinese geweld tegen de Amerikaanse ambassade in Peking onaanvaardbaar. Als we niet willen dat de relaties tussen China en de Verenigde Staten uitdraaien op een confrontatie, moeten we ophouden met die wederzijdse beschuldigingen en proberen de dialoog te herstellen.
De leiders in Washington en Peking lijken zich ervan bewust dat een confrontatie rampzalig zou zijn voor beide landen en voor de wereldvrede. Maar beiden staan in eigen land onder druk van ideologische tegenstanders. Maar dit debat kan hoe dan ook niet uit de weg worden gegaan. In de Verenigde Staten nemen de critici de zaak zeer ernstig en de regering hoort dat ook te doen.
De tegenstanders van een samenwerkingsbeleid met China vallen uiteen in twee kampen. De eerste groep vindt dat de ontwikkeling van China tot een grote macht automatisch een bedreiging vormt voor Amerika’s vitale belangen, zeker als het land onder communistisch leiderschap staat. Een tweede groep maakt zich zorgen over specifieke Chinese politieke items die gaan van mensenrechten tot proliferatie. Zeker, op vele fronten geeft China’s optreden blijk van de onsentimentele politiek van een opkomende macht. En toch kan geduldige en vastberaden diplomatie verhinderen dat Chinees-Amerikaanse meningsverschillen uitlopen op een directe confrontatie. Er zijn veel terreinen waarop onze belangen overeenstemmen. En als – bij afwezigheid van een directe uitdaging – de opkomst van China als grote macht en zijn politiek systeem als aanleiding volstaan voor Amerikaanse vijandigheid, dan zullen we een eenzame koers varen, zonder steun van ongeacht welk groot land in Europa of Azië. Ik zou willen waarschuwen voor zo’n avontuur dat onze Aziatische politiek tientallen jaren lang zal verstoren. Er is geen belangrijker taak voor de Amerikaanse buitenlandse politiek dan een strategie uit te werken waarbij de conflictueuze elementen in onze relatie met China worden erkend en beheerst, terwijl we de Volksrepubliek toch meer in het internationale politieke systeem inbedden. We mogen in Azië niet de emotionele en ondoordachte politiek herhalen die ons zoveel ellende heeft gebracht in de Balkan. De wet van de ongewilde gevolgen geldt nog steeds.
Ondanks de schijnbare eenheid op de Navo-top heeft Kosovo een debat over de toekomst van het bondgenootschap onafwendbaar gemaakt. Het wordt nu enkel uitgesteld door de afschuw voor de barbaarsheden van Milosevic en door de paradox dat Europa’s nieuwe linkse regeringen – vooral in Duitsland en Italië – bang zijn ervan te worden beschuldigd het pro-Amerikaanse en pro-Navo-beleid van hun conservatieve voorgangers te ondermijnen. Maar het ziet ernaar uit dat die pas verkozen regeringen vinden dat ze de traditie van de geallieerde solidariteit nu wel voldoende gerespecteerd hebben. Ze zullen zich laten beïnvloeden door de groeiende verontwaardiging bij hun achterban, die met tienduizenden in de straten van Duitsland zou lopen te betogen indien Helmut Kohl de verkiezingen had gewonnen en dezelfde politiek had gevolgd. Zodra de Kosovo-crisis voorbij is – of als de oorlog aansleept – zullen deze kiezers aan belang winnen. Hun invloed bleek al bij de abrupte weigering van de Duitse bondskanselier om grondtroepen naar Kosovo te sturen.
De kwesties die op de Navo-top werden ontweken, kunnen niet langer worden uitgesteld. Inzonderheid, welke opdracht heeft de Navo bij conflicten buiten haar mandaatgebied? Wat zijn de respectieve rollen voor Europa en de Verenigde Staten? Heeft de Navo een duidelijke politieke of militaire strategie om in delen van Europa of in naburige strategische regio’s stabiliteit te brengen?
Europa, het Verenigd Koninkrijk inbegrepen, heeft uit Kosovo al de conclusie getrokken dat het zijn eigen instellingen sneller moet uitbouwen om zijn autonomie ten opzichte van de Verenigde Staten te verhogen. Niet meteen een motie van vertrouwen terwijl een oorlog bezig is. Maar als Europa de middelen voor die opdracht niet wil bijeenbrengen, dan zal de Navo opgezadeld worden met het slechtst mogelijke scenario: aan de ene kant Europa dat zich veel vrijer opstelt ten opzichte van de VS, maar niet de middelen heeft om alleen op te treden. Aan de andere kant een van Europa vervreemd Amerika.
Het concept van humanitaire interventie, dat wordt voorgesteld als de bijdrage van deze regering aan een nieuwe benadering van de buitenlandse politiek, moet dringend opnieuw overdacht worden. De luchtoorlog in Kosovo wordt gerechtvaardigd door het principe dat de internationale gemeenschap – of toch de Navo – voortaan regeringen zal straffen die het welzijn van hun eigen volk schaden. Maar dat deden we niet in Algerije, Soedan, Sierra Leone, Kroatië, Rwanda, de Kaukasus, de Koerdische gebieden en vele andere gebieden.
Wat zal onze houding zijn wanneer in Azië etnische conflicten uitbreken, bijvoorbeeld in Indonesië en de Filipijnen? Het vaak gehoorde antwoord is dat we zullen ingrijpen waar we dat kunnen zonder te grote risico’s te nemen, en elders niet. Maar wat zijn de criteria voor dit onderscheid? Vanuit welk soort humanisme beslist men – omdat men geen militaire slachtoffers wil – om de civiele economie van de tegenstander voor decennia te verwoesten?
Morele principes worden verwoord in absolute termen. Maar de buitenlandse politiek moet zich altijd bezighouden met de verzoening van doel en middelen. Het feit dat de etnische zuivering weerzinwekkend is, ontheft ons niet van de taak daar het best mogelijke antwoord op te vinden. In elke fase van de Kosovo-tragedie was een ander samenspel van diplomatie en macht mogelijk, maar het is onduidelijk of daar ooit een poging toe werd ondernomen. Een strategie die haar morele overtuiging alleen kracht bijzet vanaf een hoogte van vijfduizend meter – en ondertussen Servië verwoest en Kosovo onleefbaar maakt – heeft al meer vluchtelingen en slachtoffers voortgebracht dan gelijk welke andere mix van macht en diplomatie. Zo’n strategie moet zowel op politieke als op morele gronden ter discussie worden gesteld.
De Verenigde Staten mogen er prat op gaan dat ze de mensenrechten als integraal onderdeel van hun buitenlandse politiek inschrijven. Maar als we de evolutie bekijken – van morele druk in de jaren zeventig, economische sancties in de jaren tachtig tot militair ingrijpen in de jaren negentig – dan is het tijd om tot een definitie van de doelstellingen te komen en na te denken over de relatie tussen die doelstellingen en de middelen. Maar dat is voor de toekomst. Nu de geloofwaardigheid van het bondgenootschap op het spel staat, moeten we volhouden – met grondtroepen indien nodig – tot het Servische leger Kosovo heeft verlaten en de vluchtelingen kunnen terugkeren.
De paradox is dat het optreden van een land dat denkt te handelen in naam van universele waarden door te veel andere landen als willekeurig of onbegrijpelijk of arrogant wordt beschouwd. De belangrijkste beginselen van onze buitenlandse politiek moeten dringend opnieuw bekeken worden. Dat is een zware opdracht voor de laatste achttien maanden van een regering die zich totnogtoe meer bezighield met tactiek dan met strategie, meer met pleisters dan met genezen. Het is een taak die deze regering niet meer kan voltooien. Maar als de president de discussie over een nieuwe agenda nog voor het eind van zijn mandaat op gang brengt, zal hij een belangrijke erfenis nalaten.
Copyright Knack/Newsweek
Bewerking: Misjoe Verleyen
