De nieuwe Navo wil van de wereld een betere plek maken. Maar niemand krijgt die voor niets. De Kosovo-crisis mag dienen als algemene repetitie.
Het had iets moeten worden met veel smokings en champagne, muziekkapellen, vliegtuigen die feestelijke strepen in de lucht trekken en optredens van grote kleppers uit de amusementswereld. Namen als die van de zangeressen Barbra Streisand en Céline Dion deden de ronde. Tenslotte mocht de vijftigste verjaardag van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (Navo) een feestje waard zijn. Naar Amerikaans gebruik werd de zaak georganiseerd door een host committee, voorgezeten door Alan John Blinken, de vorige Amerikaanse ambassadeur in België, en bevolkt met toplui uit de privé-sector, voornamelijk de militaire industrie, die het niet verborg dat ze goed heeft geboerd bij een halve eeuw Navo.
Maar de oorlog in Joegoslavië kwam ertussen, zodat het goede fatsoen verhinderde dat er al te veel feestgedruis zou opklinken. Er werd eind vorige week op de Navo-top in de Amerikaanse hoofdstad Washington dus vooral gewerkt. Er viel met die “militaire actie” – want een oorlog mag het niet heten – in Kosovo ook genoeg te bespreken. Op één voormiddag na, dienden de leiders van de Navo-landen er vrijwel alle tijd aan te besteden die ze van vrijdag tot zondag bij elkaar waren. Dat alles heeft de Navo-leiders vooral belet om de grootse visie te ontwikkelen die ze hadden willen uitdenken over de plaats en de functie van de alliantie in de volgende eeuw.
Het belangrijkste onderdeel van die visie ligt vervat in het zogeheten strategisch concept, een document waarin de Navo haar eigen bestaansreden uiteenzet. Van bij haar oprichting berust de Navo op de belofte dat de deelnemende landen elkaar zullen bijstaan in geval van buitenlandse agressie: een aanval op de ene zal worden beschouwd als een aanval op iedereen. Zo staat het in artikel 5 van het Verdrag van Washington waarmee de Navo werd opgericht.
Dat was het perspectief van 1949: meer bepaald de sovjetbeer buiten houden. Het feestelijke discours van vandaag wil dat de Navo in die opdracht op ondubbelzinnige wijze geslaagd is en dat, bij wijze van spreken, zonder één schot te moeten lossen. Deze conclusie gaat er wel van uit dat de Sovjet-Unie zónder de Navo wel degelijk zou hebben geprobeerd om haar invloedszone in Europa uit te breiden, maar of deze veronderstelling wel klopt, is een ander verhaal.
Na het verdwijnen van de sovjetdreiging heeft de Navo er dan nog tien jaar over gedaan om voor zichzelf een nieuwe bestaansreden te formuleren. Van een opheffing van de Navo is hoe dan ook nooit ernstig sprake geweest, al verdween haar communistische tegenhanger, het Warschaupact, spoedig en roemloos na de val van de Muur.
Het instandhouden van de westerse militaire alliantie valt niettemin moeilijk te rijmen met de retoriek die rond 1990 opgeld deed. Toen beloofden heel wat westerse regeringen hun burgers het zogenoemde vredesdividend. Er zou in de Nieuwe Wereldorde (de term is van de toenmalige Amerikaanse president George Bush) immers nauwelijks nog geld moeten worden besteed aan de landsverdediging, bij ontstentenis van een vijand tegen wie men zich nog te verdedigen zou hebben. Al dit vrijgekomen geld, zo heette het optimistisch, zou kunnen worden besteed aan goede werken, de ontwikkeling van de arme landen et cetera.
KOSOVO IS KENNELIJK TURKIJE NIET
De feiten hebben het anders gewild. Zeker in Europa ligt de bron van internationale onveiligheid niet langer in de mogelijke agressie van het ene land tegen het andere. Ze ligt wel in het destabiliserende effect van niet uitgeklaarde of weer tot leven geroepen etnische tegenstellingen. Het met veel geweld en humanitaire tragedies uit elkaar gevallen Joegoslavië is daar het schoolvoorbeeld van.
Zo hebben de feiten zich aan de wereld opgedrongen – niet alleen aan de Navo, maar bijvoorbeeld evenzeer aan de Verenigde Naties (VN). Het VN-charter wil voornamelijk het vreedzaam naast elkaar leven van staten bevorderen, maar bepaalt daarbij ook dat niemand zich te moeien heeft met de “interne aangelegenheden” van andere staten. Zeker Kosovo – dat tenslotte een provincie is van een soevereine, internationaal erkende staat – toont aan dat dit beginsel niet langer zonder meer houdbaar is. Het probleem is evenwel dat er geen internationaalrechtelijk instrumentarium bestaat om met zulke situaties om te gaan. Het nettoresultaat daarvan is dat de Navo nu bommen aan het gooien is op een autonoom land dat geen enkele andere staat enig kwaad heeft gedaan, maar wel een deel van zijn burgers kwelt.
Het destabiliserende effect van wat in Kosovo aan de hand is, ligt voor de hand, al was het maar als gevolg van de voor de buurlanden ontwrichtende vluchtelingenstromen die eruit voortvloeien. Essentiëler is het humanitaire drama dat het gevolg is van, in dit geval, de nationalistische machtspolitiek van Belgrado. Niet alleen vormt dat een inbreuk op fundamentele VN-principes, maar het verplicht een organisme als de Navo ook om duidelijke waarden te formuleren, die veel verder gaan dan wat al te gemakkelijke frasen over vrijheid of democratie. Meteen stuit de alliantie hierbij ook op de limieten van haar eigen geloofwaardigheid, omdat een van haar leden, Turkije, allerminst kan worden beschouwd als een na te volgen voorbeeld inzake de goede behandeling van etnische minderheden.
Om adequaat te kunnen reageren op het nieuwe soort conflicten bedeelde deNavo, als militair veiligheidsorganisme, zichzelf in haar nieuwe strategische concept aanvullende taken toe, naast die vervat in artikel 5 van haar oprichtingsverdrag. Die aanvulling formaliseert wat de Navo nu al in de Balkan aan het uitrichten is. Of omgekeerd: wat ze in haar teksten schrijft, heeft al een praktisch voorproefje gekregen.
EUROPA IN DE CONTINENTALE BETEKENIS
Bekeken vanuit het standpunt van de politici die de nieuwe Navo-regels moeten opstellen, is het voordeel van de Joegoslavische kwestie dat ze hen een zeer concrete, om niet te zeggen pijnlijke ervaring biedt waaruit ze lessen kunnen trekken. En daarin staken binnen het bondgenootschap alweer de antagonismen de kop op die er al een lange voorgeschiedenis in hebben, in de eerste plaats die tussen de Amerikaanse en (met tal van nuances) de Europese partners. De eersten hebben, vanuit hun positie als grootmacht (en tegenwoordig zelfs als énige grootmacht), een planetaire visie, die botst met de veel meer ambitieuze en, vanuit Washington bekeken, misschien wel provinciale kijk op de wereldpolitiek van Europa.
Het nieuwe strategische concept veronderstelt in de eerste plaats dat de Navo zich niet beperkt tot haar eigen grenzen. Werden out-of-area-operaties tevoren per definitie uitgesloten, nu dringen ze zich evenzeer per definitie op. Maar hoe ver moeten de ambities dan wel strekken? De meest extreme Amerikaanse interpretatie ziet de alliantie als een verlengstuk van het Amerikaanse militaire machtsapparaat, dat steunt op ambities die de Amerikaanse belangen vanuit een planetaire visie bekijken.
In tempore non suspecto, vóór de Kosovo-crisis uitbrak, bleek bijvoorbeeld de Navo-opperbevelhebber, de Amerikaanse generaal Wesley Clark, zijn toekomstige werkterrein wel heel breed te zien. Hij liet zijn gedachten daarover wel eens gaan over het geheel van de Middellandse Zee en de grotendeels onstabiele zuidflank van de voormalige Sovjet-Unie, met inbegrip van (voor Washington toch) verdachte regimes als die in Libië, Syrië en Irak. Grootse ambities, ja, maar het moet ook gezegd dat deze twee laatste landen toch buurstaten zijn van Navo-lid Turkije.
De discussies over het mogelijke operatiegebied concentreerden zich rond het eigen Navo-territorium, de euro-atlantische zone. Er viel bij de Europese partners in alle geval geen consensus te bereiken om van de Navo ’s werelds politieman te maken. Uiteindelijk concentreerde de twist zich nog op een voorzetsel. Zouden die operaties in deze zone worden uitgevoerd (de meest minimalistische strekking, verdedigd door Frankrijk), dan wel for deze zone (de maximalistische, voorgesteld door de Verenigde Staten)? Het compromis viel op het woord off, neutraal, zonder veel precisie.
Premier Jean-Luc Dehaene (CVP) noemde dat gebied de “Euroregio”, een begrip dat hij desgevraagd verder specificeerde als “Europa in zijn continentale betekenis”. Het zal bijgevolg een kwestie van casuïstiek worden, waarbij de Navo geval per geval zal moeten uitmaken of haar belangen in een concreet dossier in het geding zijn of niet. En Dehaene voegde daaraan toe dat het bepalen daarvan met instemming van alle lidstaten moet gebeuren, zoals dat bij de Navo de regel is. Minister van Buitenlandse Zaken Erik Derycke (SP) erkent dat zo’n ad-hocbenadering vanuit wettelijk oogpunt weinig houvast biedt, maar zo is ook de wereld: “In het huidige onstabiele wereldbeeld is niets nog zeker. Hoe zullen wij dan kunnen bepalen wat onze belangen zijn? Dat kan niet anders dan geval per geval.”
EEN DUBBELZINNIG ZINNETJE
Een soortgelijke discussie speelde zich op de Navo-top in Washington af over de vraag met welke legitimatie de Navo in de toekomst in actie kan komen. Vandaag bestaat maar één instantie die zulke mandaten kan verstrekken, de in de VN verenigde wereldgemeenschap. Maar in Kosovo is de alliantie nu aan de slag zonder enig VN-mandaat, om de eenvoudige reden dat de VN-Veiligheidsraad nooit zou hebben ingestemd met de operatie. Rusland en China maakten er geen geheim van dat een vraag daartoe op hun veto zou zijn gestuit. Een naar bijeffect daarvan is alvast dat de legitimiteit van het Navo-optreden in een groot deel van de wereld, niet alleen in Rusland of China, maar bijvoorbeeld ook in Latijns-Amerika, uiterst gering is en louter als een vorm van westers imperialisme wordt gezien.
Ook over de mandaatskwestie bleek er een oceaan te liggen tussen de VS en Europa. Het eindcompromis is de dubbelzinnigheid zelve. Ze gaat over het zinnetje dat de alliantie zich voor haar optreden “commited” noemt ten aanzien van het Verdrag van Washington en het Charter van de VN. Wat het Engelse werkwoord to commit ook precies moge betekenen (toegewijd of geëngageerd zijn), het houdt geen expliciete legale verbintenis in.
Het resultaat van de discussie was wel dat de Franse president Jacques Chirac met het zinnetje een grote diplomatieke overwinning opeiste, omdat de VN er uitdrukkelijk in genoemd werden als referentie. De Verenigde Staten wijzen er dan weer op dat de Navo met datzelfde zinnetje de nodige legitimiteit kan putten uit haar eigen oprichtingsverdrag en, met andere woorden, naar eigen goeddunken kan optreden. De verwijzing naar het VN-charter zou dan alleen een aanhankelijkheidsverklaring inhouden ten aanzien van de principes van de VN. Kortom, ook in deze kwestie realiseert de Navo de krachttoer om zowel in het ene als in het tegendeel ervan te geloven.
GEDULD IN DE WACHTKAMER
De Joegoslavische crisis heeft het uitzicht op de wereld ondertussen ook voor de Navo erg moeilijk gemaakt. Het optimisme van de eerste tijd is voorbij. Een eerste concrete gevolg daarvan is dat nieuwe kandidaat-leden ondertussen worden verzocht nog enig extra geduld te oefenen. Een eerste reeks landen was al geparkeerd in het zogeheten Partnership for Peace, negen min of meer serieuze kandidaten daaronder krijgen nu het Membership Action Plan aangeboden, dat ook niet meer is dan een wachtkamer. Ze zullen er zeker tot de volgende Navo-top in het jaar 2002 moeten antichambreren. Polen, Hongarije en Tsjechië, drie ex-Warschaupactlanden die begin dit jaar officieel toetraden tot de Navo, hebben dus geluk gehad dat ze er zo snel bij waren. De Navo heeft nog niet de moeite genomen om die uitbreiding te evalueren, maar dat ze veel meer problemen veroorzaakt (en geld kost) dan eerst voorzien, is ondertussen wel duidelijk.
Zo wordt de nieuwe Navo in pijn en smart geboren. En enkele concrete gevolgen zullen spoedig ook voor het huidige ledenbestand duidelijk worden. Want de nieuwe functies die de Navo op zich neemt, veronderstellen een grondige vertimmering van de militaire mogelijkheden, uitrusting en organisatie. Integratie staat daarbij voorop, zodanig dat de aloude idee van een eigenstandig, nationaal leger steeds verder zal vervluchtigen als gevolg van de noodzakelijkheid van specialisatie, standaardisatie en taakverdeling. En ook dat zal geld kosten, veel geld, wat van het vredesdividend van indertijd helemaal een lachertje zal maken.
Want de stroomlijning van het Navo-apparaat naar zijn nieuwe taken veronderstelt ook aanzienlijke investeringen in uitrusting en apparatuur. Op dat vlak is al een ander gevecht begonnen: de commerciële strijd over de vraag wie al dat meestal hoogtechnologische en dus peperdure gerief zal mogen verkopen. Er is in Washington veel gesproken over de “Europese identiteit” inzake defensie en veiligheid. De discussies daarover richtten zich meestal op de vraag wie mag meepraten over wat de Navo in de toekomst zoal zal uitrichten. Maar ook de militaire industrie komt ermee in het geding, en daarin beschikt het Amerikaanse militair-industriële complex, dat onder meer in het host committee van de Navo-top verzamelen blies, over een grote voorsprong.
De VS hebben die voorsprong nog kunnen versterken, doordat de bedrijfsconcentratie in deze sector er al enkele jaren geleden grotendeels is voltrokken. In Europa wordt zo’n krachtenbundeling nog altijd gehinderd door de drang van afzonderlijke landen om een eigen militaire industrie in stand te houden. De Belgische regering kreeg daar onlangs nog mee te maken toen een Amerikaans voorstel op haar tafel belandde, met het voorstel om mee te werken aan de ontwikkeling van een nieuw gevechtsvliegtuig. Het kabinet heeft het dossier wijselijk doorgeschoven naar de volgende regering.
Marc Reynebeau
