Staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking Eddy Boutmans bezocht vorige maand Belgische projecten in Ecuador. Tijdens een gesprek op zijn hotelkamer in Quito besprak hij de problemen van het Andesland, en de gevaren die de Belgische ontwikkelingssamenwerking boven het hoofd hangen.
El señor ministro Eddy Boutmans (Agalev) – menig Ecuadoriaan struikelde over de uitspraak – wordt in België misschien niet altijd als een politiek zwaargewicht gezien, maar in Ecuador is hij een hoge gast. Dat is niet verwonderlijk: het nieuwe bilaterale samenwerkingsprogramma tussen België en Ecuador voor de periode 2002 tot 2004 voorziet in een verdubbeling van de hulp tot 1,2 miljard frank (29,7 miljoen euro), of 400 miljoen (9,9 miljoen euro) per jaar. Daarmee wordt België na de Verenigde Staten, Duitsland en Japan de belangrijkste samenwerkingspartner van Ecuador.
Boutmans: ‘Ecuador is een typisch ontwikkelingsland, waar echter in de jaren zeventig grote hoeveelheden oliedollars zijn binnengestroomd. Na het ontdekken van olievelden is het land massaal beginnen te lenen, op basis van reële, maar vooral op basis van verwachte inkomsten. De politieke elite die toen het manna uit de hemel zag vallen, heeft met dat geld niet geïnvesteerd, wat vooral te wijten is aan corruptie en wanbeheer. Zo heeft Ecuador zich tot over de oren in de schulden gewerkt. Daarbij komt nog dat de vastgeroeste oligarchie al haar geld in het buitenland belegt. Er bestaat een grote kloof tussen de heersende elite en de rest van de bevolking, die veelal van indiaanse origine is. De politiek bekommert zich niet om die mensen. De uitgaven voor gezondheidszorg bedragen minder dan 3 procent van het overheidsbudget, 40 procent van het budget gaat naar schuldafbetalingen. Dat is een onhoudbare situatie. Maar de politieke wil ontbreekt om bijvoorbeeld een ernstig belastingsysteem in te voeren. De officiële belasting op het inkomen beloopt hier maar 14 procent, terwijl in Ecuador ook heel rijke mensen wonen.’
Begin 2000 kon de overheid niet anders dan drastisch in te grijpen. De eigen munt, de sucre, werd afgeschaft en door de dollar vervangen. ‘Als paardenmiddel kan dat tellen’, vindt Boutmans. De dollarisering heeft wel de economie kunnen stabiliseren, maar heeft tegelijk de koopkracht van de bevolking sterk verminderd.
De afwezigheid van politieke stabiliteit in een land dat zich formeel misschien wel voordoet als een democratie, maar de grote meerderheid van de inheemse bevolking geen politieke rechten toekent, vormt ook een ernstige belemmering voor de ontwikkeling van Ecuador. Boutmans hoopt dat het proces van machtsdeling en decentralisering waartoe de Ecuadoriaanse overheid schoorvoetend heeft besloten, de kwaliteit van het bestuur zal verbeteren. België wil dat proces ondersteunen door lokale overheden technische bijstand en expertise te verlenen.
DRUGS IN COLOMBIA
Ecuador zit niet alleen met binnenlandse problemen opgescheept. Het land ligt ook in een politiek zeer gevoelige streek, gekneld tussen Peru en Colombia. Vooral de noordgrens met het door drugsoorlogen getroffen Colombia zorgt momenteel voor grote moeilijkheden. ‘Het Colombiaanse drugsconflict waait naar Ecuadors grensprovincies over. Het risico dat dit een regionaal conflict wordt, is reëel. Ecuador vangt nu al Colombiaanse vluchtelingen op, Colombiaanse guerrilla’s en paramilitaire milities komen hier uitrusten, een deel van de bevolking werkt voor een van beide partijen. De Ecuadoriaanse overheid stelt zich officieel neutraal op, maar dat is dubbelzinnig aangezien ze de Amerikanen wel toelating geeft een vliegtuigbasis te gebruiken op Ecuadoriaans grondgebied. De hamvraag is natuurlijk welke rol er voor ontwikkelingssamenwerking is weggelegd in zulke conflictgebieden. Niets doen omdat dat te gevaarlijk zou zijn, is kortzichtig. Het alternatief is een uitbreiding van de cocaproductie – in Ecuador wordt nu al coca verbouwd – die zal leiden tot verdere criminalisering van de economie en militarisering van het conflict. Maar België kan zich natuurlijk niet alleen op glad ijs begeven. De houding van de VS is doorslaggevend.’
Het soort ontwikkelingssamenwerking dat België in Ecuador beoefent, doet nogal traditioneel aan: kleinschalige armoedebestrijdingsprojecten in lokale gemeenschappen. Boutmans sprak in Ecuador onder anderen met koffieproducenten en bananentelers uit zogenaamde fair trade-programma’s (denk aan de Max-Havelaarkoffie of de solidaire bananen van de Oxfam Wereldwinkels), leden van een kaascoöperatieve en vertegenwoordigers van een solidaire bank die kleine kredieten verstrekt aan arme boeren, die doorgaans geen toegang tot de kredietmarkt krijgen. Of het hem iets bijbrengt, die twee tot drie korte bezoeken per dag, de vluchtige praatjes met de begunstigden? Boutmans vindt van wel. Op die manier krijgt hij een beter zicht op de zaak. Zo leek het kaasproject, waarbij plaatselijke boeren wordt aangeleerd hoe ze kaas van goede kwaliteit moeten maken, hem in eerste instantie maar niets. Bij nader inzien blijkt dat echter een succesvol project te zijn, dat winst maakt en dat door anderen als een voorbeeld wordt beschouwd.
Dat het allemaal wat breder moet worden opgezet om ook echt structureel een verschil te maken, beseft de staatssecretaris wel. ‘Dat puur projectmatige, daarvan moeten we af’, vindt hij. Toch hebben specialisten de indruk dat Boutmans niet helemaal mee is met de nieuwe modellen op het vlak van ontwikkelingssamenwerking. Op internationaal gebied valt er immers een duidelijke verschuiving waar te nemen van zuivere projectfinanciering naar meer totale hulpplannen. ‘Misschien zijn onze projecten hier aan de traditionele kant, juist omdat we al zo lang in dit land werkzaam zijn’, oppert de staatssecretaris. ‘Maar we gaan het budget voor Ecuador ongeveer verdubbelen. Het totale bedrag voor ontwikkelingssamenwerking stijgt trouwens, dit jaar met twee miljard frank (49,5 miljoen euro), volgend jaar met drie miljard (74,3 miljoen euro), en in 2003 nog eens met vier miljard (99,1 miljoen euro), dus zijn er ook meer mogelijkheden.’
HERINNERINGEN AAN MOREELS
Dat is sommigen niet ontgaan. Van minister van Buitenlandse Zaken Louis Michel (PRL) is bekend dat hij een meer dan gewone belangstelling koestert voor het budget van de onfortuinlijke staatssecretaris. En ook voorstanders van een defederalisering van Boutmans’ departement zijn niet alleen pro omdat ze het principe van subsidiariteit hoog in het vaandel dragen. Maar ontwikkelingssamenwerking heeft de ingrijpende hervormingen van voormalig staatssecretaris Reginald Moreels nog niet goed verteerd. Moreels ontbond na een reeks schandalen het vroegere Algemeen Bestuur voor Ontwikkelingssamenwerking (ABOS). Moreels, die een echte ngo-man was, droomde van een snelle en efficiënte operationele dienst voor de uitvoering van ontwikkelingsprojecten. Hij richtte daartoe een naamloze vennootschap van publiek recht op, de Belgische Technische Coöperatie (BTC). De afgeslankte administratie voor ontwikkelingssamenwerking parkeerde hij als een apart directoraat-generaal voor Internationale Samenwerking (DGIS) bij het ministerie van Buitenlandse Zaken. Door zijn administratie in een groot ministerie te verankeren, dacht Moreels de dreiging van de defederalisering te hebben afgewend. Als dat echter zijn bedoeling was, had hij achteraf bezien beter een ander ministerie uitgekozen.
Het uitgangspunt van Moreels – de beleidsvoorbereiding en de uitvoering uit elkaar trekken – lijkt nochtans verdedigbaar. Het zwakke punt is evenwel dat zijn hervorming niet goed met de betrokkenen werd doorgepraat en op een drafje werd uitgevoerd op het einde van de vorige regeerperiode.
DGIS-mensen klagen nu dat de BTC, het paradepaardje van Moreels’ hervorming, het geld over de balk mag smijten en veel te hoge administratie- en werkingskosten aanrekent. Daar heeft de BTC ook belang bij, want over een paar jaar zal worden vastgelegd hoeveel administratie- en werkingskosten de BTC precies per project mag aanrekenen. En die berekening gebeurt op basis van de huidige boekhouding. Volgens de mensen van BTC laat DGIS de dossiers dan weer eindeloos aanslepen. Die fricties hebben veel te maken met het feit dat heel wat ABOS-mensen destijds noodgedwongen voor DGIS hebben gekozen. Dat was immers de enige manier om hun ambtenarenstatuut te behouden. Maar de leuke kanten van het werk, zelf op het terrein zitten, zijn hun afgenomen. Bovendien heeft Moreels zijn misprijzen voor het ABOS-personeel nooit onder stoelen of banken gestoken. Een mens zou van minder moedeloos worden.
Boutmans loopt zelf ook niet warm voor de hervorming van zijn voorganger, maar voert ze trouw uit: ‘Ik kan een lopende hervorming toch niet stopzetten en overdoen. Dan wordt het een complete warboel. Wat ik heb geërfd, is de wet op de BTC. Die stelt dat alleen nog de BTC de Belgische ontwikkelingsprojecten mag uitvoeren. Maar behalve een mooi gepolitiseerde raad van bestuur en een dito gedelegeerd bestuurder, bestond de BTC niet. Er waren geen kantoren en er was geen personeel.’ Boutmans vraagt dan ook wat begrip. ‘De BTC bestaat nog maar een jaar, en werkt al vrij goed. Nu moet de motor worden ingereden.’
NIEUWE HERVORMINGEN
Ook de integratie van DGIS in Buitenlandse Zaken loopt niet gesmeerd. Boutmans: ‘Sommige ambassadeurs en ambtenaren van Buitenlandse Zaken dachten dat ze er ineens een pak geld bij kregen.’ Doordat zijn administratie nu een onderdeel vormt van Buitenlandse Zaken beschikt de staatssecretaris namelijk over eigen attachés op de ambassades. Sommige ambassadeurs hebben daar moeite mee. ‘De ambassadeur, het posthoofd zoals dat in diplomatieke termen heet, is in het dagelijkse beleid van de ambassade de baas over de attaché, maar het is wel de attaché die over de besteding van het ontwikkelingsgeld beslist. De criteria daarvoor zijn niet: waarmee kunnen we uitpakken of wat staat goed voor het prestige van België, maar wel duurzaamheid, relevantie en armoedebestrijding.’
Ondertussen tracht Boutmans zijn teleurgestelde mensen bij DGIS te sussen: ‘Ik druk hen op het hart dat de vlotte integratie bij Buitenlandse Zaken een achterhoedegevecht is, en dat ze vooral hun positie binnen het ministerie moeten verstevigen. Cristina Funes-Noppen (bijzonder commissaris van DGIS) heeft trouwens in de Kamer gezegd dat het minstens vijf jaar zal duren voor alles in de plooi valt. Welnu, deze hervorming is nog maar anderhalf jaar aan de gang.’
Maar die vijf jaar krijgt ontwikkelingssamenwerking hoogst waarschijnlijk niet. De Waalse minister-president Jean-Claude Van Cauwenberghe (PS) heeft immers tijdens de Lambermontonderhandelingen in het holst van de nacht de defederalisering van ontwikkelingssamenwerking binnengehaald. Toen minister van Volksgezondheid en Leefmilieu Magda Aelvoet (Agalev) lag te dutten – als we de verhalen mogen geloven. Boutmans ziet die plannen somber in. ‘Kijk uit met defederalisering: de huidige hervorming staat nog in de kinderschoenen, nu willen sommigen er nog een nieuwe hervorming bovenop doen. Daar hebben de mensen in Ecuador niets aan.’
Zijn kabinet begint nu het verzet tegen een verreikende overheveling van ontwikkelingssamenwerking te organiseren. Boutmans: ‘Dus nee, we gaan de BTC niet afschaffen, en nee, er komen geen nieuwe experimenten.’
Maar Vlaams minister van Ontwikkelingssamenwerking Bert Anciaux (VU) heeft al laten verstaan dat de BTC voor hem niet hoeft. Vlaanderen heeft immers een eigen operationele dienst, de Vlaamse Vereniging voor Ontwikkelingssamenwerking en Technische Bijstand (VVOB), al stelt die nu nog niet veel voor. Inmiddels heeft de BTC wel al honderden miljoenen uitgegeven voor de aankoop van huizen in partnerlanden en andere opstartkosten.
NODELOZE VERSNIPPERING
De groenen zijn er ‘na die rampzalige Lambermontnacht’ wel in geslaagd de oorspronkelijke Lambermontteksten op een aantal punten te wijzigen. ‘De formulering is afgezwakt. In plaats van bevoegdheden staat er nu dat delen van ontwikkelingssamenwerking zullen worden overgeheveld. Dus is het niet omdat onderwijs een gemeenschapsbevoegdheid is, dat alleen de gemeenschappen onderwijsprojecten mogen steunen.’ De staatssecretaris speelt nu met het idee van aanvullende bevoegdheden. ‘De federale bevoegdheden moeten het zwaarst blijven wegen. Daarnaast mogen de gemeenschappen en gewesten ook aan ontwikkelingssamenwerking doen, maar dan met eigen geld.’
Boutmans mag dan over goede argumenten beschikken, namelijk dat opsplitsing tot nodeloze versnippering en een groot verlies aan efficiëntie leidt, het is twijfelachtig dat de politieke discussie over ontwikkelingssamenwerking met dergelijke argumenten zal worden beslecht. Bovendien heeft de staatssecretaris het principe van een gedeeltelijke overheveling, in welke vorm dan ook, mee goedgekeurd. De mensen uit de sector begrijpen niet dat hij zich tijdens de Lambermontonderhandelingen niet strijdlustiger heeft opgesteld en nemen hem dat erg kwalijk. Nu, post factum een enquête laten uitvoeren waaruit ongetwijfeld zal blijken dat regionalisering haaks staat op de internationale trend van een meer allesomvattende aanpak van ontwikkelingssamenwerking, is volgens de critici mosterd na de maaltijd. Het zal de eisen van de Waalse en de Vlaamse regionalisten niet temperen, en als Louis Michel zijn staatssecretaris een hak kan zetten, zal hij dat om diens mooie ogen ook niet laten.
Boutmans zegt nog te geloven dat hij de schade kan beperken, maar heel overtuigend klinkt dat niet. ‘Politiek gaat over ideeënstrijd en over machtsstrijd. Wij hebben in oktober een zware klap gekregen, een klap van de macht, zeg maar. Door nadien de ideeënstrijd te voeren, is al veel onheil afgewend. Die strijd zal ik blijven voeren.’
De politique politicienne, het lijkt hem toch wat mistroostig te stemmen. Hij leeft op als het gesprek verschuift naar de nieuwe contestatiegolf van de antiglobalisten tegen ‘de dictatuur van het grootkapitaal’. Of naar de marktkramers van Ottavalo, een stadje ten noorden van Quito, dat zijn zonen naar alle hoeken van de wereld uitstuurt om er handgebreide truien te verkopen – ‘een soort globalisering van onderuit’ – waardoor de welvaart van de inwoners van Ottavalo spectaculair is toegenomen.
Na de officiële missie neemt Eddy Boutmans nog een week vakantie in Ecuador. Verlost van de protocollaire plichtplegingen die hem niet zo liggen, wil de staatssecretaris per bus rondtrekken en van het indrukwekkende landschap genieten. Als de zwaar bewapende speciale interventie-eenheid van de Ecuadoriaanse politie, die el señor ministro tijdens het officiële bezoek moest beschermen tegen de gevaren van het Andesgebergte, daar maar geen lucht van krijgt.
Han Renard
