Het kleine België voert sinds enkele jaren een flamboyante buitenlandse politiek. Brussel trok ook in de Iraakse kwestie de aandacht met zijn standpunt tegen de oorlog. Is dat wel zo verstandig? Etienne Davignon gaat op zoek naar gezond verstand.
Het witte gebouw aan de Rue Royale aan het park in Brussel oogt nog altijd discreet. Een bord aan de gevel wijst erop dat het Franse Suez het er voor het zeggen heeft, maar achter de gevel ademen de kamers als vanouds de sfeer van de Société Générale de Belgique. Hoewel ondertussen 70 bekleedt Etienne ‘Steve’ Davignon er als vice-voorzitter nog enkele belangrijke functies.
De voormalige diplomaat, vice-voorzitter van de Europese Commissie en voorzitter van de Generale is tegenwoordig ook voorzitter van het Koninklijk Instituut voor Internationale Betrekkingen – een denktank van het departement van Buitenlandse Zaken. In die hoedanigheid publiceerde hij onlangs een opmerkelijke tekst in De Standaard over, onder meer, de Belgische houding in de Iraakse crisis. Dat is ongewoon. Als Etienne Davignon een boodschap heeft voor de regering, beschikt hij daarvoor over andere kanalen dan de media.
België voerde de voorbije drie jaar een zeer voluntaristische buitenlandse politiek. Is het de rol van een klein land om zo in de wereld te staan, met het vingertje omhoog?
ETIENNE DAVIGNON: Ik word altijd boos, als ik hoor dat een klein land geen invloed kan hebben. Met dat soort van redeneringen geef je jezelf alleen een alibi om niets te doen. Het klopt ook niet met de ervaringen van de Belgische diplomatie: mensen zoals Camille Gutt, Jean Rey, Paul-Henri Spaak, Pierre Harmel en Leo Tindemans hebben wel degelijk invloed gehad. Ik ben altijd voorstander geweest van een actieve diplomatie. Maar dat veronderstelt een strategie op lange termijn. En toch ook een beetje bescheidenheid. Dat wil niet zeggen dat je afwezig moet blijven, maar dat ze op je kunnen rekenen.
In welke mate verschilt de buitenlandse politiek van de paars-groene regering met die van vorige regeringen?
DAVIGNON: Ik zie op dat vlak geen fundamentele verschillen tussen Jean-Luc Dehaene (CD&V) en Guy Verhofstadt (VLD). De minister van Buitenlandse Zaken speelt in deze regering een belangrijker rol dan zijn voorganger, maar dat heeft ook met persoonlijkheid te maken, met inzet en goesting. Als Frank Vandenbroucke (SP.A) op Buitenlandse Zaken was gebleven, was het misschien ook anders gelopen.
Toch waarschuwt u voor de rol van universele politieagent, die België lijkt op te nemen.
DAVIGNON: Het is een kwestie van verhoudingen. De eerste genocidewet is nauw verbonden met het drama in Rwanda. Mensen die zich schuldig hadden gemaakt aan volkerenmoord mochten niet straffeloos ontkomen. Gevoelens hebben daarbij een grote rol gespeeld. Daar is niks mis mee, maar het maken van wetten is ook een complexe, technische aangelegenheid. Het vacuüm dat toen bestond, is ondertussen grotendeels opgevuld door allerlei instellingen, bijvoorbeeld in Arusha en in Den Haag.
Hoe je het ook wendt of keert: het kan nooit de bedoeling zijn om juridische instellingen politiek te gebruiken. Dat tast de geloofwaardigheid van die instelling aan. Herinner u de zaak van die Rwandese nonnen, die in Brussel voor de rechter verschenen. Het was heel moeilijk om getuigen ten ontlaste te vinden. Mensen die publiekelijk voor die vrouwen durfden op te komen. Er was dus een probleem met de kwaliteit van de rechtspraak. Of denk aan de klacht tegen de Israëlische premier Ariel Sharon. Moeten feiten die in Israël kunnen worden berecht hier voor de rechter worden gebracht? Het is zo goed als onmogelijk gebleken om die wet correct toe te passen. Dat heeft op den duur geleid tot een karikatuur van wat ons oorspronkelijk voor ogen stond: België dat voor de hele wereld zal uitmaken wat goed en wat kwaad is. Er was dus een aanpassing nodig, en niet alleen om diplomatieke redenen.
Gaat die aanpassing ver genoeg?
DAVIGNON: De wet is destijds in zeven haasten goedgekeurd. Dat ze nu ook holderdebolder, op de valreep voor de verkiezingen, is aangepast, vind ik jammer.
Brussel herbergt de zetel van de NAVO en van de Europese Unie. Waren er na de klacht tegen onder meer George Bush senior signalen dat de wet ook daarom beter werd aangepast?
DAVIGNON: Als je internationale instellingen huisvest, moeten die er kunnen op rekenen dat ze normaal kunnen werken. Dat is een kwestie van gezond verstand. Dat gebeurt in Amerika ten aanzien van de Verenigde Naties, in Zwitserland ten aanzien van andere instellingen, het gebeurt overal. Als de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Colin Powell zich moet afvragen of hij in België nog wel een vergadering van de NAVO kan bijwonen, is de verwarring toch totaal.
Is het dan toch niet jammer dat de zaak van die wapentransporten tersluiks is geregeld, in een geheim verdrag?
DAVIGNON: Het fameuze verdrag van 1971 is niets anders dan de toepassing, naar Belgisch recht, van de garanties die de Fransen hadden gegeven toen de SHAPE, het militaire hoofdkwartier van de NAVO in Europa, nog bij hen was gevestigd. Ik ken dat goed, want ik zat toen nog op Buitenlandse Zaken. Met geheimzinnigdoenerij heeft dat niets te maken. In 1971 was de grondwet nog niet herzien, dergelijke verdragen hoefden toen nog niet door het parlement te worden goedgekeurd. Pierre Harmel was minister van Buitenlandse Zaken. Je kunt veel over die man zeggen, maar niet dat hij onvoorzichtig was.
Dat hele verdrag heeft dus gewoon te maken met de verhuis van de SHAPE naar België?
DAVIGNON: Toen de Franse president Charles de Gaulle besliste dat de SHAPE uit Frankrijk weg moest, was er in de andere landen geen groot enthousiasme om dat hoofdkwartier over te nemen. Het was, in volle Koude Oorlog, per slot van rekening een mogelijk doelwit voor raketten uit de Sovjet-Unie. Ik herinner me dat de socialisten, die toen in de oppositie zaten, daar heel erg tegen waren. Er werd in Bergen gemanifesteerd: ‘Nous ne voulons pas être une cible ou un otage!’ De SHAPE zou naar Casteau komen, in de buurt van Bergen.
Er was uiteindelijk ook weinig keuze: een hoofdkwartier moet centraal liggen, de Benelux lag voor de hand. De Fransen hoopten nog dat de politieke raad van de NAVO in Parijs zou blijven, maar dan moesten ze de communicatie met het militaire opperbevel kunnen garanderen en dat wilden ze niet. De politieke raad kwam dus ook naar België en dan hebben wij – typisch Belgisch, pragmatisch – de bestaande verdragen tussen Frankrijk en de VS een beetje aangepast en overgenomen.
Was er druk uit het bedrijfsleven op de regering om het dispuut met Washington niet helemaal op de spits te drijven?
DAVIGNON: Als we het verdrag van 1971 aan onze laars hadden gelapt, bestond het risico dat we in een isolement zouden terechtkomen. Op dat moment hadden wij de wet overtreden. Dat is godzijdank niet gebeurd. Maar als we het wél hadden gedaan, zou dat zeker gevolgen hebben gehad. Je kunt in een bondgenootschap van mening verschillen. Het Benelux-memorandum voor de Europese Conventie neemt ook een ander standpunt in dan de Fransen en de Duitsers, laat staan de Engelsen en de Italianen. Meningsverschillen zijn normaal. Maar ze mogen nooit een excuus vormen om te proberen onder je juridische verplichtingen uit te komen. Als we de Amerikaanse wapentransporten door België hadden verboden, stonden we helemaal alleen – want Frankrijk en Duitsland zagen geen redenen om op hun afspraken terug te komen. Het effect van zo’n maatregel zou nul zijn geweest, maar de gevolgen hadden onze economie ernstig kunnen schaden.
Er zijn Amerikaanse Kamers van Koophandel die investeringen in België hebben afgeraden.
DAVIGNON: Dat was een emotionele reactie. In een tijd van oorlog staan de zenuwen gespannen. Dat gaat wel weer over. Bedrijven werken met bedrijven, en ik geloof nooit dat het bedrijfsleven zijn belangen zou schaden om principiële redenen. Bedrijven moeten zich welkom voelen – maar dat staat los van de Iraakse kwestie.
De Amerikaanse minister van Defensie Donald Rumsfeld had het smalend over het ‘oude Europa’. Het klonk als een scheldwoord.
DAVIGNON: Als Rumsfeld Europa een antiquiteit noemt, vind ik dat totaal onaanvaardbaar. We hebben alle redenen om trots te zijn op onze oude waarden en op ons concept van eenmaking. Het is niet allemaal even perfect wat we hebben gedaan, in ex-Joegoslavië bijvoorbeeld, maar de motivatie is goed.
U hebt Donald Rumsfeld wellicht persoonlijk gekend, toen hij in de jaren ’70 in Brussel bij de NAVO was?
DAVIGNON: Zeer goed zelfs. Ik zat toen op Buitenlandse Zaken. Hij is enkele maanden ouder dan ik, we konden persoonlijk bijzonder goed opschieten. Ook toen hij later een tijd niet meer aan politiek deed, nam hij altijd een uurtje om bij te praten als hij in Brussel was. Hij is een eerlijk man, een vriend, maar dat wil niet zeggen dat ik het altijd met hem eens ben. Hij is een overtuigd conservatief.
Maar als we nu even abstractie maken van Irak, blijft toch de vraag: zijn regimes zoals dat van Saddam Hoessein of dat van Slobodan Milosevic in ex-Joegoslavië acceptabel? Zo komen we tot wat tegenwoordig world governance heet. Het Handvest van de Verenigde Naties verbiedt in artikel II paragraaf 7 de inmenging in de binnenlandse aangelegenheden van lidstaten. Maar waar begint en eindigt het recht op inmenging? Kun je afzijdig blijven als een regime, zoals dat van Saddam, zijn eigen burgers vermoordt? We hebben een internationale instelling nodig, die kan beslissen: dit is één stap te ver!
We moeten ons afvragen of we in onze diplomatieke gereedschapskist wel de juiste spullen hebben. Sancties versterken doorgaans de nationalistische reactie en de dictatuur. Mijn probleem is niet hoe rijk Saddam van die sancties is geworden. Mijn probleem is dat zestig procent van de bevolking in een in principe welvarend land aangewezen was op voedselpakketten van de regering om te overleven. Wat moet je dan doen? Als je niet hypocriet wilt zijn, kun je zo’n regime niet accepteren.
De internationale gemeenschap heeft blijkbaar wel minder problemen met, bijvoorbeeld, Afrikaanse dictators van hetzelfde kaliber. Heeft dat dan toch met olie te maken?
DAVIGNON: Als olie echt zo’n grote rol speelde, had men toch al lang een excuus gevonden om de sancties tegen Irak op te heffen? Dan ging de kraan vanzelf weer open. Zeggen dat de vrienden van George Bush deze oorlog hebben gewild om hun belangen te dienen, is overdreven en niet realistisch.
Maar u stelt een pertinente vraag: waarom doen we het ene wel en het andere niet? Als je, bijvoorbeeld, kritiek hebt op Robert Mugabe van Zimbabwe, krijg je een nationalistische reactie van andere Afrikaanse landen. De positie van Zuid-Afrika ten overstaan van Mugabe is zeer onduidelijk. Afgezien daarvan: je moet ergens beginnen. Wat mij boos maakt, is de opmerking dat als je niet alles goed kunt doen, dat je dan maar beter niets doet. Dat vind ik een slap excuus. De problemen zijn ook niet overal dezelfde. Als we Noord-Korea aanpakken, bestaat de kans dat Zuid-Korea in de klappen deelt. Is dat een prijs die we willen betalen? Het zal daarom altijd moeilijk blijven om een evenwicht te vinden tussen artikel II paragraaf 7 en de ontwikkelingen in een aantal landen die de beschaafde wereld niet kan accepteren.
U bent op zoek naar een internationale instantie die kan beslissen. Komen de Verenigde Naties daarvoor nog in aanmerking?
DAVIGNON: De Verenigde Naties hebben op dat vlak helaas geen goed palmares. Als er een tweede resolutie was gestemd over Irak, waarin Amerika uitdrukkelijk de toestemming kreeg om geweld te gebruiken, dan was dat zelfs een uitzondering op de regel geweest. Zoals in het geval van de eerste Golfoorlog: toen trad de coalitie op met instemming van de VN. Ik begrijp dat het niet eenvoudig is om landen te vragen om een beetje soevereiniteit af te staan aan een instelling die nog niet heeft getoond dat ze daar goed werk mee kan doen. Wij zijn daar in Europa mee vertrouwd, en toch is er terughoudendheid om de Europese Unie sterker te maken. Ik ben niet tegen de VN. Maar dan wordt er plotseling een diplomaat uit Libië voorzitter van de Commissie Mensenrechten. Ik begrijp hoe dat mogelijk is, maar het is niet goed.
Blijft de vraag: wie beslist?
DAVIGNON: Bij de oprichting van de Verenigde Naties wilden de overwinnaars van de Tweede Wereldoorlog hun coalitie bij elkaar houden om de wereld te regeren. Ondertussen is het allang niet meer duidelijk wie een stek in de Veiligheidsraad zou aanvaarden om, specifiek, de VN te dienen. De Europese Unie kent de Europese Commissie. Een zeer originele instelling, die maar één doel heeft: opkomen voor de Europese belangen. De landen in de VN beschouwen zich niet als dienaars van een begin van een wereldregering. Ze zitten daar om hun eigen belangen te dienen.
We moeten daarom op een andere manier nadenken. Het valt te overwegen om de secretaris-generaal een grotere verantwoordelijkheid te geven. Hij zou, bijvoorbeeld, de Veiligheidsraad zelf kunnen aanspreken. Je zou een heel ander debat over Irak krijgen als het niet over massavernietigingswapens ging, maar over de vraag of het regime aanvaardbaar is als je het tegen een aantal minimale eisen afweegt. De VN moeten opnieuw geloofwaardig worden. Je kunt toch niet zeggen dat de operatie die nu in Congo loopt een succes is? Ze werken daar met een budget dat groter is dan dat van de hele republiek en de toestand in het land gaat van kwaad naar erger. Ik heb daar grote vragen bij. De VN vormen het begin van een universele publieke opinie, maar er moet iets positiefs mee gebeuren.
Hoe moet Europa met Amerika omgaan, zoals Tony Blair of zoals Jacques Chirac?
DAVIGNON: Zeker niet zoals Chirac! Als Europa een tegenwicht voor Amerika wil vormen, wil dat zeggen dat we geloven dat de Amerikanen de zaken zo slecht gaan aanpakken dat er een macht nodig is die hen kan stoppen. Dat is totaal in strijd met de geest van het Atlantisch bondgenootschap. Ik geloof bovendien niet dat Europa genoeg gewicht in de schaal kan leggen om zich met de VS te meten.
We moeten uitgaan van realisme, niet van ideologie. We moeten als geallieerden voor de Amerikanen belangrijk genoeg worden, zodat ze naar ons luisteren. Niet alle Amerikanen denken op dezelfde manier, daar heerst geen pensée unique. In ieder geval minder dan in Europa. Ik ben er echt van overtuigd dat we beter af zijn mét de Amerikanen dan zonder. Maar als de Amerikanen een structurele alliantie met Europa op prijs stellen, moeten ze ook een beetje water in de wijn doen.
Niet zoals Jacques Chirac dus. Maar wil dat ook zeggen: wel zoals Tony Blair?
DAVIGNON: Er is Blair onrecht aangedaan. Hij is een Europeaan, hij weet dat de toekomst van het Verenigd Koninkrijk in Europa ligt. Maar hij is geen voorstander van een Europese eenmaking tégen Amerika. Ik dacht dat het een goede taakverdeling was geweest om Blair te vragen om de Europese standpunten in Washington te vertolken. Hij is simpelweg het best geplaatst om dat te doen. Je kunt dat toch niet vragen aan de president van Frankrijk, die er al jaren genoegen in schept om punaises op de stoel van George Bush te leggen! Maar vooral de Duitse positie heeft alles bijzonder moeilijk gemaakt. Gerhard Schröder heeft van het begin af gezegd: ik doe niks, niet met de VN en niet zonder. Dat betekende dat er gewoon geen Europees standpunt kón komen.
U volgt de werkzaamheden van de Europese Conventie van nabij. Stemt de gang van zaken u tevreden?
DAVIGNON: Het gaat beter dan wie dan ook had gedacht: er is vooruitgang geboekt die niet meer kan worden teruggedraaid. De eerste maanden dachten de sceptici dat al dat gebabbel niet echt serieus moest worden genomen. Te gelegener tijd zouden de echte bazen in de dans springen en de beslissingen nemen. Zo is het niet gelopen. De Britten hebben dat meteen begrepen, ze waren van bij het begin zeer actief. Ze hebben de Duitsers en de Fransen gedwongen om hun grote kanonnen op hun beurt vroeger dan ze van plan waren naar Brussel te sturen. Europa moet van dit momentum gebruik maken om de frustratie van de voorbije maanden van zich af te schudden.
Daar zal dan toch aan moeten worden gewerkt.
DAVIGNON: Er zijn tussen de Europeanen diepe wonden geslagen, al zijn die meer subjectief dan objectief. Ik maak me daar zorgen over. In de binnenlandse politiek kun je van een tegenstander voor de verkiezingen zeggen dat het een snul is. Dat wordt na de verkiezingen bedekt met de mantel der liefde. In de buitenlandse politiek gaat het zo niet. Dat staat dan in rapporten van ambassadeurs, het gaat veel dieper.
En de littekens blijven?
DAVIGNON: De Amerikanen zullen niet vlug vergeten hoe hun president hier als een halvegare is voorgesteld. Elio Di Rupo (PS) die zei dat hij beschaamd is dat Tony Blair tot de internationale socialistische beweging behoort. Dat zijn uitspraken die blijven hangen.
Kunnen de Verenigde Naties een rol spelen bij de wederopbouw van Irak?
DAVIGNON: Er zijn drie spelers die gedwongen zijn om samen een rol te spelen. Eerst moeten diegenen die er zijn snel werk maken van wet en orde. Dat zijn de Amerikanen en de Britten. Daarnaast moeten de VN het humanitaire voor hun rekening nemen, terwijl de Iraakse bevolking geleidelijk haar lot in eigen handen neemt. Het heeft volstrekt geen zin om de Amerikanen te verwijten dat ze van Irak een protectoraat willen maken. Dat willen ze namelijk niet. Bush werd drie jaar geleden verkozen op een programma, waarin stond dat hij zijn mensen zou terugtrekken uit Joegoslavië.
Er is in Europa ook een emotionele reactie: ‘Wij hebben die oorlog niet gewild. Maar we mogen nu wel helpen puinruimen.’
DAVIGNON:C’est la vie. We hebben geen keuze. Nemen we de belangen van de Iraakse bevolking ter harte of niet? Wat voorbij is, is voorbij. Het komt er nu op aan om ervoor te zorgen dat de schade zo beperkt mogelijk blijft. Wil dat zeggen dat je de oorlog alsnog accepteert? Nee toch.
U had het eerder in dit gesprek over Charles de Gaulle. Als u de wereldleiders van vandaag vergelijkt met die van een vorige generatie, is er dan geen gebrek aan formaat?
DAVIGNON: Regeren is vandaag veel moeilijker dan dertig jaar geleden. Toen ik bij Paul-Henri Spaak zat, konden we rustig voor drie weken op reis. Hij was bovendien nog vice-premier ook. Wat er vandaag op de tafel van een regering komt, is veel ingewikkelder. Er bestaan geen evidente oplossingen meer. Politici durven niet meer op middellange of lange termijn denken omdat ze van de publieke opinie het voordeel van de twijfel niet meer krijgen.
U verwijt ze een gebrek aan moed?
DAVIGNON: Het was mogelijk om een debat te voeren, ook over Irak. Het is gewoon niet geprobeerd. Neem die kinderachtige discussie over Amerikaanse vliegtuigen die door ons luchtruim zouden vliegen. Je moet op tienduizend meter hoogte al goed mikken om België te vinden! Het punt is: morgen is er weer een dag, en wat willen we dan? Hoe moeten we verder? Politici die daarvan uitgaan, krijgen misschien geen staande ovatie. Maar ze wekken tenminste wel de indruk dat ze hun job doen. Verkiezingen winnen, is een doel – maar niet tot elke prijs.
Piet Piryns
‘We moeten uitgaan van realisme, niet van ideologie.’
