De Copernicushervorming van de federale ambtenarij is in de soep gedraaid, zeggen experts van de KU Leuven.

Copernicus, de ambitieuze hervorming van de federale ambtenarij, was het paradepaardje van de paars-groene regering Verhofstadt I in 1999. Maar de palmares van de operatie ‘België modelstaat’ oogt niet fraai.

Ondanks de initiële goodwill van vele waarnemers werd Copernicus al snel synoniem voor megalomaan, inefficiënt en peperduur. De hervorming strandde in juridische gevechten over benoemingen en selectieprocedures, en was na een paar jaar al zijn politieke medestanders kwijt. Ook minister van Ambtenarenzaken Luc Van den Bossche (SP.A), de geestelijke vader van Copernicus, liet zijn eigen hervorming in de steek en stapte in 2003 naar luchthavenexploitant BIAC over.

Onder leiding van professor Annie Hondeghem maakten experts van het Instituut voor de Overheid van de KU Leuven een zeer kritische evaluatie van Copernicus. De hervormingsoperatie was te radicaal, te zeer gestuurd door externe consultants, te ingewikkeld en ze werd niet voorafgegaan door een grondige analyse van de echte problemen binnen de administratie, luidt hun oordeel. Ook werd er geen rekening gehouden met de bestaande ambtenarencultuur, en al helemaal niet met de politieke gevoeligheid van het dossier. ‘De macht van de PS en de socialistische vakbond werd onderschat’, schrijven de auteurs. De selectie van de nieuwe top- ambtenaren was bovendien een ‘onprofessioneel gebeuren’, waarover blijvend een ‘schijn van politisering’ hangt.

Jammer, want in 1999 stonden de sterren voor de moderniseringsoperatie vrij gunstig. Het geld en de politieke wil waren aanwezig, en de uitvoering van Copernicus berustte bij een ervaren minister met een sterke reputatie.

Op grond van uw studie kan men slechts besluiten dat minister Luc Van den Bossche een gedroomde kans heeft verprutst om de ambtenarij echt te moderniseren.

ANNIE HONDEGHEM: Copernicus heeft ook wel een paar verdiensten gehad. Zo hebben dankzij Copernicus moderne managementtechnieken hun intrede gedaan in de administratie. Ambtenaren denken en spreken vandaag anders dan tien jaar geleden – zeker op het vlak van personeelsbeleid. Bovendien heeft Copernicus voor het eerst een moderne en ambitieuze visie op de federale administratie naar voren geschoven.

Was dat ook niet de achilleshiel van Copernicus: de hervorming was té ambitieus?

HONDEGHEM: Dat klopt, en in ieder geval onmogelijk te realiseren in een regeerperiode van vier jaar – eigenlijk drie, want het jaar voor de verkiezingen is meestal een verloren jaar. Dat is wel heel kort voor een zo radicale hervorming. Het idee was: we leggen de bouwstenen en zorgen ervoor dat een aantal zaken onomkeerbaar is, zodat de volgende regering wel moet doorgaan met de door ons gestarte werkzaamheden. Maar dat houdt natuurlijk een groot risico in.

Bovendien was Copernicus gebaseerd op buitenlandse voorbeelden als Nieuw-Zeeland en het Verenigd Koninkrijk, maar die landen hebben een meerderheidssysteem. Een land als België zit politiek veel complexer in elkaar.

Copernicus heeft onderweg ook serieuze tegenslagen gekend. De hervorming was het geesteskind van een heel beperkte groep: minister Van den Bossche, zijn kabinet en een aantal consultants. Hun bedoeling was het project geleidelijk over te dragen aan nieuw te benoemen managers. Maar we weten allemaal wat voor een lijdensweg dat is geweest. Zelfs op dit moment zijn veel van die managers nog niet op post.

Het spanningsveld tussen management en recht heeft Copernicus voortdurend parten gespeeld. Copernicus vertrok immers vanuit het denkkader van een manager. Dat is niet altijd verzoenbaar met een uitgebreid stelsel van administratieve regels, waarbij iedereen rechten heeft, en als die zogezegd geschonden worden, naar de Raad van State kan gaan. Zo kan een veranderingsproces helemaal geblokkeerd raken.

Wat zou wel een realistisch tijdspad zijn geweest voor een zo diepgravende hervorming?

HONDEGHEM: Minstens twee regeerperiodes. Vandaar ook het belang om over de partijgrenzen heen, dus ook met de oppositie, een consensus te bereiken over je hervormingsplannen. Dat was bij Copernicus zeker niet het geval. En ook buiten de politiek had Copernicus nauwelijks medestanders. In de ambtenarij en bij de vakbonden was er fel verzet.

De oppositie tegen Copernicus zat ook in de regering zélf. Op het einde van Verhofstadt I heeft de PS de hervorming gekelderd en in Verhofstadt II hebben de Franstalige socialisten de portefeuille Ambtenarenzaken opgeëist.

HONDEGHEM: In het noorden en het zuiden van het land bestaan er andere opvattingen over de rol van de overheid en de ambtenarij. In 2003 is er inderdaad harde taal gesproken: Copernicus is dood, de externe raadgevers moeten eruit. De nieuwe minister van ambtenarenzaken Marie Arena (PS), intussen opgevolgd door haar partijgenoot Christian Dupont, heeft toen ook een aantal symbolen aangepakt, zoals de lonen van de topambtenaren, die als exorbitant werden beschouwd.

Vandaag heerst er opnieuw een meer klassieke visie op het openbaar ambt. Copernicus wilde managers veel meer eigen verantwoordelijkheid geven. Daar is men van teruggekomen. Erg jammer is dat, want daarmee staat of valt eigenlijk de hele moderniseringsoperatie.

Een controversieel onderdeel van Copernicus was precies de selectie van de topmanagers die de nieuwe administratie moesten gaan leiden. Dat bleken in de praktijk vaak de kabinetschefs van de ministers te zijn.

HONDEGHEM: Het was de bedoeling ook mensen van buitenaf aan te trekken. Van den Bossche was immers van oordeel dat er in de administratie zelf onvoldoende managementcapaciteit aanwezig was. Voor de rekrutering van die nieuwe managers heeft hij in mei 2001 een speciaal koninklijk besluit (KB) gemaakt, met een selectieprocedure in twee fasen. Eerst zouden de kandidaat-managers door een jury worden gescreend, vervolgens zouden de besten onder hen in een assessment center hun managementvaardigheden laten testen.

Op zich was dat nog een verdedigbare werkwijze. Na het fameuze arrest-Jadot, dat een aantal juridische kanttekeningen bij het KB van 2001 bevatte, heeft de regering echter een nieuw KB geschreven, dat veel verder ging dan de opmerkingen van de Raad van State, en waardoor de selectieprocedure veel duurder en nodeloos complex is geworden. Dat heeft ongetwijfeld mensen uit de privé-sector afgeschrikt.

Adviesbureaus hebben gouden zaakjes gedaan dankzij Copernicus?

HONDEGHEM: Elke grote organisatie die een veranderingsproces doorvoert, huurt daarvoor consultants in. Iets anders is natuurlijk of daar op een verstandige manier gebruik van is gemaakt. Je moet zélf de regie in handen houden, je moet met die consultants ook goed over hun contracten onderhandelen, en je moet ervoor zorgen dat de expertise die zij binnenbrengen op de een of andere manier ook aan de ambtenaren wordt doorgegeven.

Niet zoals het departement Financiën, dat zonder enige voorbereiding door externe adviseurs werd overspoeld?

HONDEGHEM: Dat klopt. Volgens onze bronnen zijn er op dat vlak grote fouten gemaakt.

Ook de afschaffing van de ministeriële kabinetten is de mist ingegaan. U noemt het ‘de lakmoesproef’ van Copernicus.

HONDEGHEM: Dat plan kreeg onvoldoende politieke steun. Er waren maar twee ministers vóór: premier Guy Verhofstadt en Luc Van den Bossche zelf. De rest was er niet voor gewonnen en heeft er dus ook niet aan meegedaan. Terwijl er in de jaren ’90 eigenlijk een beweging aan de gang was om de administratie te versterken en de kabinetten af te slanken. Daarvoor had je Copernicus dus niet nodig. Maar toen Copernicus de complete afschaffing van de kabinetten niet kon waarmaken, is dat als een boemerang in het gezicht van de minister teruggekeerd. Vandaag de dag zijn de kabinetten ironisch genoeg sterker dan ze waren vóór Copernicus.

Copernicus diende op de eerste plaats een politiek doel, schrijft u, namelijk de beruchte kloof tussen de burgers en de instellingen overbruggen.

HONDEGHEM: De uiteindelijke doelstellingen waren: een betere werkgever en een betere dienstverlener worden. Maar Copernicus was inderdaad een kind van zijn tijd, geboren in de paars-groene euforie van 1999. Na de schandalen van de jaren ’80, het financiële keurslijf van de jaren ’90, de affaire-Dutroux en de dioxinecrisis was daar opeens de regering-Verhofstadt, met de ambitie om van België ‘een modelstaat’ te maken. Er was op dat moment ook budgettair wel wat mogelijk. Dat waren dus unieke historische omstandigheden.

Is de overheid door Copernicus vandaag een betere dienstverlener?

HONDEGHEM: Moeilijk te zeggen. Het is niet eenvoudig om een verband te leggen tussen een hervorming die nog gedeeltelijk aan de gang is, en de kwaliteit van de dienstverlening.

Kunt u zeggen hoeveel Copernicus in totaal heeft gekost?

HONDEGHEM: De cijfers die genoemd worden, gelden alleen voor de bedragen die besteed zijn aan het project Copernicus en aan consultancy, maar dat geeft een onvolledig beeld. In de totale prijs zou je bijvoorbeeld ook de tijd moeten verrekenen die de ambtenaren zelf in het project gestoken hebben. Zo’n berekening is bij mijn weten nog niet gemaakt.

Voor het project en de consultants wordt er gesproken van een kleine drie miljard oude Belgische frank.

HONDEGHEM: Voor de periode 2000-2003. Maar toen was Copernicus nog volop in uitvoering. Dat zijn dus heel voorlopige cijfers.

Han Renard