De Kosovo-crisis verschaft een voorproefje van hoe de toekomstige veiligheidsarchitectuur in Europa er zal uitzien.
Het zal over drie weken dus een feestje in mineur worden, wanneer de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (Navo) in Washington haar vijftigste verjaardag viert. De ironie wil dat het bondgenootschap bij die gelegenheid definitief zijn “nieuw strategisch concept” zou goedkeuren, en dat een prefiguratie daarvan op dit moment in Joegoslavië al in de praktijk wordt gebracht. Terwijl het niet echt een succes kan worden genoemd.
Het concept past in een nu al tien jaar aan de gang zijnd proces waarin de Navo op zoek is naar een nieuwe “identiteit” sinds de Berlijnse Muur in elkaar stortte en uiteindelijk ook de Sovjet-Unie vergruizelde. De hele bestaansreden van de Navo kwam daardoor op de helling te staan – met ook alles wat dat betekent voor de relatie tussen (West-)Europa en de Verenigde Staten. Doordat de Koude Oorlog werd gedefinieerd als een directe confrontatie tussen Oost en West, bleef het Amerikaanse militaire potentieel, niet het minst de atoomparaplu, het meest voor de hand liggende argument voor een bestendige Amerikaanse aanwezigheid in Europa.
Met het opdoeken van de Koude Oorlog – en het verdwijnen van haar communistische tegenhanger, het Warschaupact – was het dus niet vanzelfsprekend om ook de Navo nog langer in stand te houden. Het Westen had immers gewonnen, het einde van de geschiedenis was aangebroken en de soldaten konden naar huis. Als de Navo als instituut dan toch intact bleef, had dat dan ook veel te maken met het Amerikaanse verlangen om in Europa aanwezig te blijven, al dan niet als tegengewicht voor de groeiende Europese (economische en monetaire) integratie.
Het voortbestaan van de Navo garandeerde de VS meteen dat ze op een structurele manier een appèl konden blijven doen aan bondgenoten. Meer en meer blijkt het immers nodig om militaire interventies in derde landen, om welke reden dan ook, in coalitieverband te ondernemen. Dat was zo in de Golfoorlog, het is nu het geval in Joegoslavië. Dat in de jaren tachtig gejammer opsteeg over de noodzaak van meer burden sharing (concreet: dat de Europeanen best wat meer mochten betalen voor hun defensie), doet aan dit alles niets af. Elk land wenst zijn politieke doeleinden tenslotte tegen een zo laag mogelijke prijs tot stand te brengen.
EEN HYSTERISCHE REACTIE
Maar het bondgenootschap diende zich natuurlijk wel aan te passen. Lag in de Koude Oorlog het accent op de transatlantische solidariteit tegen een gemeenschappelijke dreiging, dan zou met het wegvallen van dat laatste meer ruimte moeten komen voor andere politieke ambities, dus ook voor de Europese. De Navo zou bijgevolg een betekenisvoller Europees accent krijgen, in de eerste plaats rond de al langer bestaande West-Europese Unie (Weu). Die zou niet alleen de Europese “poot” van de Navo blijven, maar ook uitgroeien tot de militaire arm van de Europese Unie.
Van een consequent en volgehouden Europees buitenlands beleid is tot nu toe weinig of niets in huis gekomen, wat het Amerikaanse overwicht alleen maar kon versterken. Maar als de Weu ook maar aanstalten maakte om iets eigenstandigs te gaan verrichten, gingen de nekharen bij de Amerikanen meteen overeind staan. Dit was het geval toen ze in het begin van de Joegoslavische crisis maritieme patrouilles organiseerde in de Adriatische Zee om het wapenembargo in de regio te controleren. Een Europees diplomaat noemde de Amerikaanse reactie op dat Weu-initiatief kortweg “hysterisch”. Niet dat die patrouilles veel betekenden, maar het ging om de symboolwaarde: die Europeanen moesten zich maar niet te veel in het hoofd halen.
Theoretisch bestaat nu ook de mogelijkheid dat een beperkt aantal Navo-lidstaten van de Navo-structuren gebruikmaakt voor eigen, specifieke doeleinden en acties waarvoor ze niet alle lidstaten samen kunnen of wensen te mobiliseren. Daarvoor werd het concept van de Combined Joint Task Forces (CJTF) uitgewerkt. Maar sommige cruciale militaire hulpmiddelen worden zo goed als uitsluitend geleverd door de Amerikanen, vooral strategisch (lucht)transport en (satelliet)informatie. Wat dus concreet inhoudt dat om het even welk CJTF-initiatief toch altijd aan Amerikaanse goedkeuring en dus aan een feitelijk vetorecht van de Verenigde Staten onderworpen blijft.
Veel animo legden de VS ook niet aan de dag bij de ontwikkeling van de Organisatie voor Vrede en Samenwerking in Europa (OVSE). Deze club, die de meeste Europese landen, de VS en Canada, plus de ex-Warschaupactleden omvat, had zich theoretisch kunnen ontwikkelen tot een soort “regionale VN”, die in zijn eentje kon dienen om plaatselijke conflicten te beslechten. Het charter van de Verenigde Naties maakt trouwens expliciet melding van zulke regionale organisaties. Maar de VS voelden er weinig voor om de OVSE zulke bevoegdheden te verlenen. Daarin leggen ze als lidstaat formeel immers niet meer gewicht in de schaal dan de enkele tientallen andere deelnemende landen.
In contrast daarmee staat dat de VS in de VN-Veiligheidsraad wel degelijk gerechtigd zijn om veto’s uit te spreken en bij de Navo onbetwist de eerste viool spelen. In een bredere interpretatie van de bevoegdheden van de OVSE had de Navo door deze organisatie opgeslorpt kunnen worden. In werkelijkheid kreeg de OVSE enkele educatieve taken toebedeeld en kon ze verder alleen als een onderaannemer van de Navo optreden, bijvoorbeeld toen ze eind vorig jaar waarnemers naar Kosovo uitstuurde, met Navo-troepen in Macedonië als extraction force voor in het geval dat die waarnemers daar in gevaar zouden komen.
ZONDER DE RUSSEN KAN OOK
Door dit alles blijft de Navo centraal staan in de Europese veiligheidsstructuur – waarin via de Navo ook de transatlantische band overeind blijft. De ex-Warschaupactleden kregen op militair vlak het Partnership for Peace (PfP) aangeboden (eigenlijk, al mag het zo niet heten, een soort wachtkamer voor volwaardig lidmaatschap), waarmee ze dus geen partners van elkaar, maar van de Navo worden. Voor het politieke overleg werd, nog altijd met de Navo als kern, de Europees-Atlantische Partnerschapsraad (EAPC) opgericht. Dit politieke verbond van alle Navo- en ex-Warschaupactleden dient vooral om de Russen de illusie te verschaffen dat ze over alles mogen meepraten.
Wat allemaal weer niet belet dat informele, besloten clubs overeind blijven, waarin alleen de grote landen het voor het zeggen hebben en de andere moeten zwijgen en slikken. De G7 behoort daartoe, maar ook de Contactgroep voor ex-Joegoslavië. Daarin zetelen de vijf belangrijkste Navo-lidstaten, plus Rusland. Wat deze Contactgroep ook bedisselde – het pre-akkoord van Rambouillet bijvoorbeeld -; de andere Navo-landen konden dat alleen maar accepteren. De dubbelzinnigheden daarrond hebben overigens ook het politieke overleg rond Kosovo ondergraven, want al werden de betrokken partijen bedreigd met militaire actie indien ze het door de Contactgroep voorgekookte compromis niet aanvaardden, tegelijk liet Contactgroeplid Rusland luidop weten dat het nooit zou instemmen met Navo-bombardementen op Servië.
Bleek er van meet af aan – dit wil zeggen vanaf 1989-’90 – om tal van redenen weinig discussie over te bestaan dat de Navo wel degelijk zou blijven bestaan, dan nog was het zaak de bestaansreden ervan te herformuleren. Dat ligt vervat in dat nieuw strategisch concept. Want met het einde van de Koude Oorlog was het niet al peis en vree in de wereld. Niet langer een sovjetaanval, maar wel alles wat de belangen van de Navo-lidstaten schaadt, zou de Navo in actie doen komen. Meteen ging de aandacht naar regionale conflicten die Europa’s stabiliteit in het gedrang konden brengen, maar ook naar het optreden in outlaw-staten, de proliferatie van nucleaire, chemische of biologische wapens en het internationale terrorisme.
Niettemin blijft de vraag hoe dat in de praktijk moet, bijvoorbeeld inzake de draagwijdte van die belangen of het mandaat waarmee de Navo zou optreden. De VS spreiden daarbij een groot gevoel voor casuïstiek tentoon, dit wil zeggen een zo ruim mogelijke interpretatievrijheid. “Het kan niet de bedoeling zijn om van de Navo de politieagent van de wereld te maken”, aldus Navo-secretaris-generaal Javier Solana. De bombardementen op Joegoslavië geven al een beeld van die praktijk: een eigenmachtig gewelddadig optreden tegen een soeverein land, zonder dat de VN daarvoor om toestemming is gevraagd. Voor dat laatste bestond een goede reden: de Russen zouden dat met hun vetorecht hebben belet. Dat geeft al aan in hoeverre de Navo bereid is om Rusland een stem te geven in de opbouw van het nieuwe Europa. Niet dus.
Marc Reynebeau
