Op de Europese top volgende week in de Franse badstad wordt er opnieuw gesleuteld aan de fundamenten van de Unie. Het laat zich aanzien dat de grote lidstaten, met het oog op de uitbreiding, het laken nog meer naar zich toe zullen trekken.
De herinneringsoorden van het Europa van de eerste helft van deze eeuw heten Verdun, Guernica, Auschwitz en Nurenberg. Op de landkaart van het continent vormen ze een lang lint van veldslagen, geweld en genocide. In de jaren vijftig kwam de radicale breuk en de lieux de mémoire van de tweede helft van deze eeuw heten Messina, Rome, Luxemburg, Maastricht en Amsterdam. Niet de gewapende mannen in uniform lieten er een spoor achter, wel heren en dames in grijze pakken. Bij open haarden en goede wijn zetten ze in mondaine oorden onbegrijpelijke teksten op papier, waarna ze voldaan beweerden dat ze geschiedenis hadden geschreven.
Dat was niet eens gelogen, want op hun beurt – maar zoveel beschaafder dan de lui in uniform – hebben ze het leven op het continent overhoopgehaald. De pacificatie tussen Frankrijk en Duitsland, het Bosman-arrest, het einde van de frank, het opdoeken van de grenzen, we hebben het allemaal aan de nachtelijke conclaven van die grote ego’s te danken. Volgende week slaan ze opnieuw toe. In Nice gaan ze – voor de derde keer in een decennium – aan de Europese fundamenten sleutelen. Als Jacques Chirac de kluts niet kwijt raakt, komt er een nieuw Europees verdrag en zullen vijftien grote monden in elf talen over een historisch moment praten.
En opnieuw zitten ze dan niet ver van de waarheid. Hoe slecht ze in de lange nachten van Nice ook presteren, met deze top gaan de deuren voor de uitbreiding open. Vanaf 2003 worden de eerste Oost-Europese landen lid van de Unie en tien jaar later zit België met zesentwintig landen rond de Europese vergadertafel. Europa komt nu in zeer woelig water terecht en zal vlug ontdekken dat alles – ook de legitimiteit van de instellingen en de houding van de burger tegenover de Unie – anders wordt. Heel de discussie in Nice staat in de schaduw van de uitbreiding en toch prijkt dat thema niet eens op het menu. Nice wordt een institutionele top en dat is synoniem voor minimale publieke belangstelling en maximaal onbegrip. Begin er als tv-journalist maar aan om in twee minuten de herweging van de stemmen in de raad uit te leggen, de samenstelling van de Europese Commissie, de gekwalificeerde meerderheid en het toetje op dat alles: de versterkte samenwerking.
Toen de chefs van Europa na het verdrag van Maastricht met een balorige publieke opinie werden geconfronteerd, zat de schrik er goed in. Er werden toen dure eden gezworen dat de burger voortaan nauw bij verdragsveranderingen betrokken zou worden. Die beloftes zijn straks tien jaar oud, dus allang vergeten. De onderhandelingen over het verdrag van Nice speelden zich opnieuw in kleine cenakels af, ver van de publieke scène. Niet één keer gaven ze in eigen land aanleiding tot de geringste politieke controverse. Zelfs de paars-groene meerderheid baadde voor één keer in iets wat op een verstikkende consensus leek. De apathie was compleet.
DE RESTEN VAN AMSTERDAM
Er is bijgevolg reden tot bezorgdheid. De term ‘institutioneel’ mag dan al een gering emo-gehalte hebben, hij is niet meer dan een laagje vernis dat een pokerspel om de macht moet camoufleren. In Nice gaat het niet om het spel, wel om de knikkers. Berlijn en Parijs zijn al maanden aan het bekvechten over de vraag of Duitsland, dat 23 miljoen inwoners meer dan Frankrijk telt, in de toekomst ook meer stemmen zal krijgen. Brussel steunt Parijs en Den Haag steunt Berlijn, en dat heeft niets met ideologie, taal of een bevlogen Europees einddoel te maken, maar alles met macht. Omdat Nederland zes miljoen mensen meer heeft dan België, claimt het extra stemmen in de ministerraad. België is daar vierkant tegen en probeert met Parijs zowel de eisen van Berlijn als Den Haag af te blokken.
Nice is bijgevolg een match met inzet. Als het Maastricht-scenario zich herhaalt en de burger maanden later ontdekt dat het in de Franse badplaats menens was, zijn er spannende tijden op komst. De nationale parlementen moeten de nieuwe verdragtekst immers ratificeren en in Denemarken komt er sowieso een referendum. Als het in een van de lidstaten fout gaat, komt de hele uitbreiding in het gedrang en geen mens die weet hoe die megacrisis moet worden bedwongen.
Echt fris oogt het menu van Nice niet. Het is opgewarmde kost, want overschotjes van Amsterdam. De brokken die de regeringsleiders tijdens die lange, dramatische nacht in juni 1997 niet doorgeslikt kregen, liggen nu opnieuw op het bord. Vooral toenmalig kanselier Helmut Kohl, nochtans een overtuigd Europeaan en op dat ogenblik meer dan almachtig in de Duitse christen-democratie, werd toen door de deelstaten teruggefloten. Baasjes zoals de Beierse minister-president Edmund Stoiber (CSU) waren niet bereid om de unanimiteitsregel, dus het vetorecht, voor meerderheidsbeslissingen in te ruilen. Uitgerekend premier Jean-Luc Dehaene, die in 1994 door Kohl als opvolger van Jacques Delors naar voren was geschoven en die de kanselier nooit iets in de weg had gelegd, botste toen met de peetvader van de Europese christen-democratie. Omdat het al begon te dagen en de sfeer danig verhit raakte, werd de institutionele brij naar een volgende Intergouvernementele Conferentie (IGC) verschoven. Op 14 februari van dit jaar was het zover en gingen de onderhandelingen van start, die in Nice worden afgerond.
Opnieuw wordt er vooral over de unanimiteitsregel geknokt. Daar concentreert zich de macht van de lidstaten, of liever de regeringen, en bij elk veto dat ze opgeven, verliezen ze greep op de Europese besluitvorming. Wat het catenaccio in het voetbal is, is de unanimiteit in de Europese besluitvorming. Hoe meer unanimiteit, hoe gemakkelijker de lidstaten de besluitvorming kunnen vergrendelen en hoe minder bewegingsvrijheid de Europese Commissie krijgt. Bij het begin van de onderhandelingen bepleitte de Commissie dat meerderheidsbesluitvorming de regel zou zijn en eenparigheid de uitzondering. Zo hadden ze het in de meeste hoofdsteden niet begrepen. Commissievoorzitter Romano Prodi had nauwelijks zijn rug gekeerd of de lidstaten beslisten het tegendeel. De unanimiteit blijft de regel en voor elk thema dat men eruit wil lichten, moet hard geargumenteerd en gemarchandeerd worden. En het valt op: bij elke onderhandelingsronde wordt de lijst ingekort.
HET MEXICAANS LEGER VAN CHIRAC
Voor alle duidelijkheid, een verdragswijziging is een exclusieve bevoegdheid van de soevereine staten, waar iedereen naar believen zijn vetorecht kan scherpen. Als Luxemburg het echt meent, kan het met zijn 429.000 inwoners de veertien andere lidstaten (375 miljoen inwoners) voor het blok zetten. De procedure van de verdragswijzigingen is het sluitend bewijs dat de Europese machinerie doodziek is en dicht bij een infarct zit. Omdat het om een nationale staatszaak gaat, heeft het Europees parlement geen zeggenschap en wordt de Commissie tot toeschouwer gedegradeerd. En er is meer. Aangezien de verdragen het terrein van de natiestaten zijn, hebben de regeringen ze met obscure arrangementen en clausules volgestouwd. Zelfs de vele auteurs van de Belgische grondwet die allesbehalve constitutionele fijnproevers zijn, zouden voor zo’n papje hun neus ophalen. In Europa niet. Al die duistere zinnen zijn evenveel Maginotlinies waarachter de lidstaten hun nationale belangen in veiligheid brengen. Hoe meer paragrafen een land in het verdrag kan schuiven, hoe immuner het voor Commissie, parlement en Europees Hof wordt.
Op hun voorbereidend conclaaf in Biarritz waren alle regeringsleiders, ongeacht of ze uit grote dan wel kleine landen kwamen, het roerend eens over de noodzaak van een sterke Commissie. Daarom moet ze voor Chirac zo klein mogelijk zijn – geen Mexicaans leger – en voor premier Guy Verhofstadt (VLD) maximaal representatief. Alle lidstaten moeten er zich in terugvinden. Voor de Belgische eerste minister is het een uitgemaakte zaak dat de mooie woorden van sommigen de ware bedoelingen verhullen. Ze willen vooral een volgzame Commissie die nauwgezet uitvoert wat de regeringsleiders beslissen. Voormalig Commissievoorzitter Jacques Delors zag het anders en handelde dienovereenkomstig. Daarom werd hij door de brave borst Jacques Santer opgevolgd, waar de chefs wel de vloer mee konden dweilen.
De koude oorlog tussen regeringsleiders en Commissie is even oud als de Europese Gemeenschap en ook de kleine landen deden vaak mee als er aan de poten van de Commissie werd gezaagd. Verhofstadt moest zijn eerste stappen in de politiek nog zetten toen de regeringsleiders, onder hen Leo Tindemans (CVP), in 1974 de Europese raad oprichtten. Zonder al te veel overdrijven was dat een putsch, want een inbraak op het Verdrag van Rome. Pas tien jaar later, in de Europese akte, werd de feitelijke situatie genormaliseerd en kreeg de Europese raad verdragsrechtelijk erkenning. De raad, die alleen besluiten bij consensus neemt – tot dusver is er nog maar één keer gestemd -, is ondertussen tot het echte Europese hoofdkwartier uitgegroeid. Hij neemt initiatieven, zet de lijnen uit en hakt de moeilijkste knopen door. Zo verloren de ministers van Buitenlandse Zaken veel van hun glans en werd de Commissie een kopje kleiner gemaakt. Volgens Jos Wouters, professor internationaal recht aan de KU Leuven, heeft de Europese raad de machtsverhoudingen binnen de instellingen grondig verstoord. ‘Het gaat om een gaullistisch recept dat haaks op de Monnet-aanpak staat.’
Ezels stoten zich geen twee keer aan dezelfde steen, a fortiori regeringsleiders niet. Omdat ze allemaal, zeker Margaret Thatcher, zo graag de gemeenschappelijke markt wilden, lieten ze in een ogenblik van zwakte in 1985 een artikel 100A in de Europese akte opnemen. Voor zover de vlugge realisatie van de interne markt het vereiste, zagen ze van de eenparigheid af. In de ogen van de regeringsleiders ging het om onschuldige technische kwesties en om zich maximaal in te dekken, voegden ze er nog een paragraaf aan toe die de lidstaten een ontsnappingsroute bood. Uitgerekend dat ‘neutrale’ artikel 100A maakte een einde aan een jarenlange euromalaise. Het gaf de Commissie een hefboom om, zoals in het verdrag van Rome was bepaald, het politiek initiatief naar zich toe te trekken, de agenda te bepalen en beslissingen te forceren. Binnen de raad kon ze zich als een echte power broker tussen de kibbelende lidstaten opwerpen. Ze bracht zoveel vaart in de besluitvorming dat de gemeenschappelijke markt in 1993 van start kon gaan. Commissievoorzitter Delors groeide uit zijn kleren en zette zowat de hele Europese raad in de schaduw.
HET EINDE VAN EEN EUROPEES TABOE
Na zijn dispuut met Chirac over de samenstelling van de Commissie werd Verhofstadt aangezocht om als woordvoerder van de kleine landen op te treden. De premier weigerde omdat hij de Belgische onderhandelingspositie niet wilde hypothekeren. Hij wou ook niet polariseren, verduidelijkte de auteur van het Burgermanifest. In de Wetstraat 16 horen ze trouwens niet graag dat België een klein land is. Ze houden het erbij – een vondst van Noël Slangen? – dat België een ‘minder grote’ lidstaat is. De waarheid is ook dat de (reële) tegenstelling tussen kleine en grote landen explosieve materie is en dat iedereen beducht is dat die thematiek breed in de media wordt uitgesmeerd. ‘Ik kon mijn oren niet geloven’, aldus Tindemans op een debat van de Antwerpse en Leuvense rechtsfaculteit over Nice, ’toen ik vernam welke zware woorden er in Biarritz tussen grote en kleine landen vielen.’ De verbazing van Tindemans was niet geveinsd. Hij behoort tot de generatie die zich aan fatsoensregels houdt, ook op Europees vlak. Publieke ruzies tussen grote en kleine landen waren voor de vaders van Europa taboe.
Als Dehaene en nadien Verhofstadt zich zo inspanden om de versterkte samenwerking op het menu van Nice te krijgen, was dat niet alleen uit Europese gedrevenheid. Er was ook berekening bij. Dehaene vreesde dat België in Nice vooral zou moeten inleveren en probeerde met successen op andere terreinen de aandacht af te leiden. Om de eigen commissaris te behouden en de grote lidstaten één commissaris afhandig te maken, moeten de kleine landen een prijs betalen. De groten eisen meer stemmen in de raad van ministers. Dat werd in het holst van de nacht van Amsterdam ovreengekomen en met zoveel woorden in het protocol opgenomen. Die koppeling past misschien in de Belgische logica van geven en nemen, maar ze is wel flagrant in strijd met de letter en de geest van het verdrag. De leden van de Commissie horen hun mandaat immers ‘volkomen onafhankelijk’ en ‘in het belang van de Gemeenschap’ uit te oefenen. Een commissaris die zich als nationale spreekbuis opwerpt, begaat een zware beroepsfout en moet door het Hof van Justitie ambtshalve ontslagen worden.
De ‘nationalisatie’ van de Commissie komt vooral de grote landen goed uit. Ze kunnen compensaties vragen, meer stemmen dus. De herweging van de stemmen moet er volgens hen sowieso komen, omwille van de uitbreiding. De kleine landen zouden oververtegenwoordigd zijn en de groten te gemakkelijk buitenspel kunnen zetten. In de mate dat meer beslissingen met een kwalitatieve meerderheid worden genomen, wint die overweging aan belang. De onderhandelaars zijn het er vrijwel over eens dat de stemverdeling een betere afspiegeling van het bevolkingsaantal moet zijn. Het Groothertogdom heeft minder dan een half miljoen inwoners en twee stemmen in de raad. Duitsland telt 191 keer meer inwoners (82 miljoen) dan Luxemburg en heeft slechts het vijfvoud van de stemmen (tien). Evenveel als Frankrijk en dubbel zoveel als Nederland en België, die elk vijf van de 87 stemmen hebben. In de cenakels woedt nu een tabellenslag. Elke delegatie heeft een becijferd model waar het eigen land zo voordelig mogelijk uit komt. Het principe dat de demografie zwaarder in de stemverdeling zal doorwegen, is echter verworven.
In de raad hebben de grote landen de buit al grotendeels binnen en ook in het parlement maken ze zich op voor een rijke oogst. Daar ook is er een politiek akkoord om een groter gewicht aan het bevolkingsaantal te geven. Aangezien het aantal mandaten tot zevenhonderd is beperkt, zullen bij de uitbreiding alle landen, Duitsland uitgezonderd, zetels moeten inleveren. Volgens een berekening van het Europees parlement zal België in een Unie van 27 leden maximaal 17 mandaten behouden, een verlies van 7. Nederland zou dan weer van 31 naar 25 terugvallen.
Het resultaat is dat in de twee wetgevende instellingen van de Unie (raad en parlement) de kleine landen twee keer bestraft worden en substantieel stemmenverlies moeten incasseren. In een federaal systeem is dat een absurditeit en een voldoende reden voor een slaande ruzie, zoniet echtscheiding. Nice dreigt voor de kleine landen een klein Waterloo te worden en dat hebben ze grotendeels aan zichzelf te wijten. Tijdens de onderhandelingen werd er nauwelijks over de zetelverdeling in het parlement gepraat en nooit werd het dossier aan de stemmenverdeling in de raad gekoppeld. Alsof het om twee verschillende werelden gaat. Symptomatisch is dat de regeringsleiders wel over de Commissie ruzie maakten, maar nauwelijks een woord aan het parlement vuil maakten. Ook in België was het tot dusver geen issue. Dat onthult veel over de lichtheid van de Belgische europarlementsleden en het belang dat de regering aan de instelling hecht. Voor het kabinet is het Europees parlement geen hefboom van Belgische macht en bijgevolg geen oorlog waard. Er kwam geen Belgisch offensief rond de mandaten, maar evenmin inzake de bevoegdheden.
Na de lange nacht in Nice zal iedereen de obligate traan over het democratisch deficit plengen en vervolgens zal men de nederlaag van de kleine landen met stoere verhalen over de successen proberen weg te praten. De Belgische doelpunten kan men nu al opsommen: de eigen commissaris die (voorlopig) op post blijft, een nieuwe sanctieprocedure voor landen die de basiswaarden van de Unie met voeten treden (nieuw artikel 7) en de versterkte samenwerking. Als dat laatste punt wordt binnengehaald, is er sprake van een copernicaanse revolutie in de Unie. De versterkte samenwerking is een Belgische obsessie en dat is verwonderlijk. Het ontbreekt de regering tot dusver namelijk aan elk coherent idee waarvoor ze die versterkte samenwerking wil gebruiken. Na lang nadenken wil een topadviseur er het volgende over kwijt: ‘Beschouw het als een atoombom. Hoe minder je ze gebruikt, hoe efficiënter ze is.’
Paul Goossens
