De goedkeuring van een nieuw Vlaams decreet inzake ruimtelijke ordening, waarover meerderheid én oppositie het eens zijn, draait de klok jaren terug.
‘Het was dus de hoogste tijd om van koers te veranderen en de open ruimte niet langer te beschouwen als reservegebied voor allerhande bouwactiviteiten waar alles mag en niets moet.’ Zo schreef minister Eddy Baldewijns (SP.A) in Op zoek naar Ruimte, een boekje dat zijn politiek testament werd als minister van Ruimtelijke Ordening (juni 1995-september 1998). Maar tijden veranderen.
Vandaag biedt een meerderheid van VLD, SP.A, Agalev en CD&V in het Vlaams parlement ‘alle hoofdzakelijk vergunde zonevreemde bedrijvigheid een structurele en werkbare oplossing aan (…) ook voor degene die volgens het sectorale Bijzonder Plan van Aanleg niet-zonevreemd zijn, in casu onder andere horeca, kleinhandel en zakelijke diensten in de open ruimte…’
Dit nieuwe decreet wijzigt niet alleen de reglementering wat betreft ruimtelijke ordening, maar heeft ook betrekking op de milieureglementering. Want ‘ook hier is het voorstel dat, indien het zonevreemde bedrijf beschikt over een gunstig planologisch attest, de milieuvergunningsaanvraag positief zal worden geadviseerd vanuit het oogpunt van de ruimtelijke ordening’.
Tussen het decreet van mei 1999, dat Baldewijns nog op de sporen zette, en het decreet van juli 2002 ligt dus een wereld van verschil. Pierre Lefranc, vennoot in het Gentse advocatenkantoor Frans Baert & Vennoten en wetenschappelijk medewerker aan het Centrum voor Milieurecht (Universiteit Gent), is een kritisch waarnemer van alles wat met stedenbouw en ruimtelijke ordening van doen heeft. In het jongste nummer van het Tijdschrift voor Milieurecht publiceert hij een analyse van de ‘kennelijk onstuitbare contrareformatie’ die de paarse regering in Vlaanderen op gang heeft gebracht tegen het beleid van voormalig minister Baldewijns.
Bekrachtigt het nieuwe decreet die ‘contrareformatie’?
Pierre Lefranc: Het decreet van 18 mei 1999 wordt verder uitgehold. In de toenmalige rooms-rode Vlaamse regering was minister Steve Stevaert (SP.A) bevoegd voor ruimtelijke ordening, maar hij bevestigde de trendbreuk die zijn voorganger Eddy Baldewijns had gerealiseerd. Het decreet van ’99 wou korte metten maken met een reeks wantoestanden en gaf de ruimtelijke structuurplanning een eerste kans. Tot dan kenden wij alleen Gewestplannen, Algemene Plannen van Aanleg (APA) en Bijzondere Plannen van Aanleg (BPA), die niet erg toekomstgericht en bureaucratisch zijn. Ter vervanging van deze bestemmingsplannen zouden er uitvoeringsplannen komen die passen in ruimtelijke structuurplannen op Vlaams, provinciaal en gemeentelijk niveau.
Van die structuurplannen wordt dan weer verwacht dat zij de almaar schaarsere ruimte in Vlaanderen tegen 2004 dynamisch maar toch weloverwogen ordenen. Daarop volgen dan de uitvoeringsplannen, die de bestemming en de voorschriften per gebied vastleggen. Ik vrees echter dat dit alles theorie zal blijven.
Volgens Vlaams minister-president Patrick Dewael (VLD) is het nieuwe Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) al aan herziening toe, terwijl Vlaams minister van Economie Jaak Gabriels (VLD) meer bedrijfsterreinen wil.
Lefranc: Het ongeduld van de liberalen is bijzonder groot omdat zij duidelijk een andere visie op ruimtelijke ordening hebben en willen afrekenen met het beleid van Baldewijns. Anderzijds wordt ook de opmaak van structuurplannen ondermijnd nu de Raad van State zich bevoegd heeft verklaard om vorderingen te behandelen tegen ruimtelijke structuurplannen. Daardoor wordt meteen de toekomstvisie betwist die de gewestelijke, provinciale of gemeentelijke overheden proberen te ontwikkelen en te implementeren via uitvoeringsplannen.
Er zijn nog maar weinig provinciale en gemeentelijke ruimtelijke structuurplannen, hoewel de lokale overheden die volgens het decreet van ’99 binnen vijf jaar moeten realiseren. Het decreet verplicht zowel het gewest, de provincies als de gemeenten een jaarverslag en een jaarprogramma op te maken. Dit kunnen nuttige beleidsinstrumenten zijn. Welnu, het eerste jaarverslag is er nog niet. Een eerste jaarprogramma evenmin. Ook de vereiste plannen- en vergunningsregisters blijven uit, al zou het wel interessant zijn te zien welke bouwvergunningen worden verleend en welke plannen er voor elk perceel klaar liggen, met inbegrip van desbetreffende vonnissen en arresten. Zo blijft het decreet van ’99 grotendeels dode letter en intussen worden de resterende teksten gewijzigd.
Volgens het VLD-voorstel van decreet dat het Vlaams parlement deze week goedkeurt, zijn daar wel redenen toe. Er wordt zelfs verwezen naar de onderzoeksresultaten van het Strategisch Plan Ruimtelijke Economie.
Lefranc: Wie kan zomaar beweren dat Vlaanderen vandaag 23.238 zonevreemde bedrijven telt, als er noch plannen- noch vergunningsregisters bestaan? De cijfers waarmee gegoocheld wordt, zijn extrapolaties van steekproeven die welbepaalde belangengroepen dienen. Kijk maar hoe de Unie van Zelfstandige Ondernemers (UNIZO) aandringt op een snelle wijziging van het decreet van ’99 om zonevreemde bedrijven zo vlug mogelijk en zonder veel procedures te regulariseren, terwijl een pak besluiten ter uitvoering van dat decreet niet eens genomen zijn.
Het decreet getuigde nochtans van een duidelijke visie. De bevoegde overheden hadden vijf jaar de tijd om de nieuwe regeling toe te passen en in afwachting daarvan waren beperkte instandhoudings- en verbouwingswerken aan zonevreemde gebouwen toegelaten. Minister Baldewijns wou immers komaf maken met alle mogelijke uitzonderingen op de gewestplannen door precies die plannen, na grondig onderzoek en inventarisatie van de afwijkingen, te vervangen door structuur- en uitvoeringsplannen. Tegen 2004 zou er dus geen sprake meer zijn van zonevreemde woningen en dito bedrijven, aangezien zij zich zouden moeten schikken naar de nieuwe regelgeving. Hoe langer die uitblijft, hoe meer kansen het verzet krijgt. Er zijn zelfs burgers met zonevreemde gebouwen die zich in vzw’s georganiseerd hebben met benamingen als ‘Mijn huis, mijn recht’ om ‘de collectivistische methodes van ruimtelijke ordening aan te klagen’. ‘Ruimte voor Mensen’ vraagt de ‘volledige afschaffing van zonevreemdheid’. En de ‘Werkgroep Landelijk Wonen’ acht ruimtelijke ordening zelfs strijdig met het woon- en eigendomsrecht van de burger.
Ook SP.A-politici lieten Baldewijns’ visie al in de aanloop naar de laatste verkiezingen verwateren. De CD&V kwam in de oppositie terecht en neemt sindsdien toch wel merkwaardige standpunten in. En de VLD, die altijd al tegen het decreet van mei 1999 gekant is geweest, nam het departement van Ruimtelijke Ordening over. Deels door minister Dirk Van Mechelen de officiële bevoegdheid ter zake te geven, maar ook door VLD-coryfeeën als voorzitter Karel De Gucht en minister-president Patrick Dewael op dit domein te laten interveniëren. Vreemd genoeg liet ook Agalev het individuele eigendomsrecht primeren op het algemeen belang. Deze trend werd meteen duidelijk in september 1999 toen de inwerkingtreding van het decreet werd uitgesteld en nadien een reeks ingrijpende wijzigingen werd doorgevoerd. De termijn van vijf jaar waarbinnen bepaalde afwijkingen nog mogelijk waren, werd alvast met een jaar verlengd en de rist afwijkingen werd uitgebreid. Zonder enig verzet van Agalev of SP.A.
Veroorzaakte het decreet van 13 juli 2001 van minister van Ruimtelijke Ordening Dirk Van Mechelen (VLD) dan de grote dijkbreuk die Baldewijns’ erfenis heeft overspoeld?
Lefranc: Niet zonder redenen noem ik dat het amnestiedecreet. De uitzonderingsplanologie die eerst na vijf, en nu na zes jaar moest verdwijnen, werd voor zonevreemde woningen opnieuw mogelijk. Het decreet van mei 1999 omschreef (in artikel 4) wat een beleid inzake ruimtelijke ordening moet inhouden. Het gaat om ‘een duurzame ruimtelijke ontwikkeling die beheerd wordt ten behoeve van de huidige generatie zonder dat de behoefte van de toekomstige generaties in het gedrang komt. Daarbij worden de behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten gelijktijdig tegen elkaar afgewogen. Er wordt rekening gehouden met de ruimtelijke draagkracht, de gevolgen voor het leefmilieu en de culturele, economische, esthetische en sociale gevolgen. Op deze manier wordt gestreefd naar ruimtelijke kwaliteit.’ Dergelijke criteria kunnen tellen, maar storen duidelijk de VLD. Dit blijkt zowel uit het amnestiedecreet betreffende de zonevreemde woningen als uit het decreet dat vandaag op tafel ligt om zonevreemde bedrijven tegemoet te komen.
De betrokken bedrijven vragen rechtszekerheid en zowel de Vlaamse VLD-SP.A-Spirit-regering als de CD&V- en Agalev-oppositie willen die zekerheid nu bieden.
Lefranc: Zij willen de individuele burger vooral een aantal instrumenten aanreiken zodat de overheid nadien niet anders kan dan de toegestane uitzonderingen in de latere plannen voorgoed vast te leggen. Alles wat vandaag zonevreemd genoemd wordt, zal in een regularisatiegolf opgenomen worden. Wat het amnestiedecreet in juli 2001 heeft gedaan voor de zonevreemde woningen, doet een tweede amnestiedecreet in juli 2002 voor de zonevreemde bedrijven.
Welke werken mogen nu aan zonevreemde woningen uitgevoerd worden die voor juli 2001 verboden waren?
Lefranc: Het gaat om verbouwen, herbouwen en instandhouden met al of niet structurele ingrepen. Voor het decreet van juli 2001 kon bijna mathematisch nagegaan worden over welk soort werken het ging. Dat was belangrijk voor een bouwaanvraag met betrekking tot een zonevreemde woning, want verbouwen werd makkelijker toegestaan dan herbouwen. De omstreden villa in Maarkedal bijvoorbeeld, die volgens een arrest van het hof van beroep van Gent afgebroken moet worden, is een voorbeeld van een verbouwing die tot nieuwbouw heeft geleid – en dan nog in een beschermd landschap. De overtreder kan echter telkens weer een nieuwe vraag tot regularisatie indienen. Daardoor remt hij het herstelbeleid van de overheid af en krijgt hij de tijd om zijn rechten ook in het kader van het provinciaal en/of gemeentelijk structuurplan te laten gelden: tot de volgende procedureslag. Tenzij het arrest dat tot afbraak verplicht ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd.
Eind vorig jaar waren er bij de afdeling Bouwinspectie ongeveer 130 vonnissen en arresten bekend waarbij een herstel in de oorspronkelijke toestand werd bevolen. Slechts een veertigtal is ook uitgevoerd. Een heleboel gerechtelijke uitspraken wachten dus nog op uitvoering en zolang dat niet gebeurt, blijft het misdrijf lonen. Toch durft het Vlaamse parlement, vandaag in koor met de VLD, te beweren dat het rechtszekerheid nastreeft door de overtreders in hun zonevreemde woningen en zonevreemde bedrijven een vorm van amnestie te verlenen. Bij gebrek aan nauwkeurige definities wordt de grens tussen verbouwen en herbouwen immers zo vaag dat de overtreder baat heeft bij zoveel onzekerheid.
Neem het typische voorbeeld van een verkrotte hoeve, waar verbouwingen geen soelaas kunnen brengen. Maar toch wordt een verbouwingsaanvraag ingediend en toegekend. Zodra die binnen is, starten de werken en vallen de muren als bij toeval om. Dan moet er zogezegd wel herbouwd worden. Als zoiets in de jaren negentig werd vastgesteld, kon daarvoor geen regularisatievergunning verkregen worden omdat het gebouw, dat intussen opgetrokken werd, niet het oorspronkelijke gebouw is waarvoor een verbouwingsaanvraag werd verleend. Bovendien is ook dit nieuwe gebouw niet vergund. Wie dergelijke overtredingen beging, mag volgens het amnestiedecreet nog tot januari 2003 een aanvraag tot regularisatie indienen.
En alsof dit nog niet volstond, ging de VLD nog verder in de uitholling van het decreet van ’99. Dat bepaalde dat de stedenbouwkundige inspecteur de inbreuk eerst moest beoordelen vooraleer er van enige regularisatie sprake kon zijn; op het gevaar af dat hij toch het herstel, met andere woorden de afbraak vorderde. Ten overstaan van de samenleving werd het herstel in de oorspronkelijke toestand als de enige rechtvaardige straf gezien, althans bij flagrante overtredingen. Omdat het amnestiedecreet vergeten had de koppeling tussen vergelijk en regularisatievergunning door te knippen, drukte de VLD op 8 maart 2002 ook deze wijziging van het decreet van ’99 door. Voortaan is er geen vergelijk (transactie) met de stedenbouwkundige inspecteur meer nodig om al wie destijds zonder vergunning heeft gebouwd toch een regularisatievergunning te bezorgen. De vervaldatum voor de aanvragen werd zelfs verschoven van augustus 2002 naar januari 2003. En zo werd het decreet van mei 1999 nog eens uitgehold.
Maar ook dit volstond blijkbaar niet, want ook de planbaten werden afgeschaft. De bedoeling van het decreet van ’99 was de eigenaar te doen betalen voor de meerwaarde die een overheidsbeslissing op zijn eigendom had gecreëerd. Want het maakt toch wel een verschil als een stuk landbouwgrond ineens bouwzone wordt. Voor de meerwaarde die de eigenaar daardoor opstrijkt, zou hij dus moeten betalen. Er kwam echter zoveel kritiek op de betaling van planbaten dat het amnestiedecreet van deze regel een uitzondering, ja zelfs dode letter maakt. Na al dit soort wijzigingen aan het decreet van ’99 is er dus nauwelijks nog sprake van een algemeen beleid inzake ruimtelijke ordening. Nu zijn er wel ad-hocregelingen die een welbepaald particulier belang moeten dienen. Zo verwerft het individu opnieuw alsmaar meer rechten ten nadele van de gemeenschap.
Op 1 juli bereikten VLD, SP.A, Agalev en CD&V in de commissie voor Leefmilieu, Natuurbehoud en Ruimtelijke Ordening van het Vlaamse parlement een akkoord om zonevreemde bedrijven meer mogelijkheden te bieden, zelfs in kwetsbare gebieden. Is het decreet van juli 2002 de laatste doodsteek voor het decreet van ’99?
Lefranc: Toen het eerste amnestiedecreet werd goedgekeurd voor zonevreemde woningen was er reeds sprake van een soortgelijke regeling voor zonevreemde bedrijven. De Vlaamse regering heeft daarvoor het Strategisch Plan Ruimtelijke Economie laten opmaken. Dat getuigt van een niet erg onderbouwde en eenzijdige aanpak. Denk aan de doelstellingen die het decreet van ’99 (in artikel 4) voorstelde. Het economisch belang was zeker niet de enige component van de ruimtelijke ordening. Plannen- en vergunningsregisters zouden het gewicht van de andere componenten kunnen bewijzen. Maar neen, deze wettelijk voorziene instrumenten blijven uit en er wordt een studie besteld die bij deductie beweert dat er 23.238 zonevreemde bedrijven zijn: 3836 vestigingen van zelfstandigen en 19.402 bedrijven, die samen 3006 ha innemen en goed zijn voor 69.655 werknemers en een toegevoegde waarde van 88 miljard frank.
Een tweede reden voor dit nieuwe decreet is de vermeende traagheid bij de opmaak door de gemeenten van sectorale BPA’s voor zonevreemde bedrijven. Maar misschien achten niet alle gemeenten het wenselijk om zulke sectorale BPA’s op te maken. Hoe dan ook, er werd andermaal geen weerwerk geboden tegen de verdere uitholling van het decreet van ’99. Integendeel. De CD&V, die denkt de belangen van de landbouwers te dienen, deed er nog een schepje bovenop en liet het VLD-voorstel uitbreiden door zonevreemde agrarische bedrijven de mogelijkheid te bieden om zelfs in kwetsbare gebieden verbouwingen uit te voeren. Hoe de SP.A en Agalev dat ooit zullen uitleggen, is mij een raadsel. Maar ja, dit soort regelingen wordt meestal getroffen aan de vooravond van de vakantie. En wie doet dan nog lastig? Bovendien zit de juridische expertise dit keer duidelijk in de VLD-fractie. Het zal dan ook geen toeval zijn dat hier met een voorstel en niet met een ontwerp van decreet gewerkt wordt, want voor een ontwerp is het advies van de Raad van State vereist.
Zoals in het amnestiedecreet voor zone- vreemde woningen wordt er nu van uitgegaan dat zonevreemde bedrijven het recht hebben om in niet-kwetsbare gebieden, waaronder woongebieden, hun bedrijfsgebouwen volledig te herbouwen, zonodig zelfs uit te breiden.
In kwetsbare gebieden, waaronder natuur- en agrarisch waardevolle gebieden, mogen zonevreemde bedrijven niet alleen onderhouds- en instandhoudingswerken uitvoeren, maar ook verbouwen. Zoals in het amnestiedecreet voor zonevreemde woningen, zoek ik ook nu tevergeefs naar een aanwijzing omtrent de doelstelling van een goeie ruimtelijke ordening: de duurzame ontwikkeling van amper 13.000 km2 voor zo’n 6 miljoen Vlamingen en de volgende generaties. Precies daarom begrijp ik de SP.A en zeker Agalev niet. Zo worden noch min noch meer natuurgebieden opgeofferd door partijen die daar anders de mond van vol hebben. Bovendien wordt dit alles toegestaan terwijl de structuurplannen op de verschillende niveaus nog opgemaakt of goedgekeurd moeten worden.
Als straks ook nog verjaringstermijnen voor bouwmisdrijven ingevoerd worden, mag iedereen zijn kans wagen. Wie dan op een bouwovertreding betrapt wordt, heeft pech. Want de instanties die voor de handhaving instaan, zullen bij gebrek aan mensen en middelen meestal niet tijdig kunnen optreden. Tenzij er een aparte bouwpolitie wordt opgericht, maar dat zal wel niemand willen.
Frank De Moor
‘Alles wat vandaag zonevreemd genoemd wordt, zal in een regularisatiegolf opgenomen worden.’
‘Er is nog nauwelijks sprake van een algemeen beleid inzake ruimtelijke ordening.’
‘Als straks ook nog verjaringstermijnen voor bouwmisdrijven ingevoerd worden, mag iedereen zijn kans wagen.’
