Het Multilateraal Investeringsakkoord moet terug naar af. Het werd een test voor de economische wereldorde.

Al dit voorjaar was duidelijk dat het in de maak zijnde Multilateraal Akkoord over Investeringen (MAI) het niet zou halen. De plechtige goedkeuring ervan was voorzien voor eind april, maar tal van meningsverschillen zorgden voor een uitstel van een half jaar. Maar toen de gesprekken vorige maand zouden herbeginnen, sloeg Frankrijk de deur dicht. Het achtte het ontwerp niet voor verbetering vatbaar en kreeg daarbij de steun van onder andere België.

Het MAI had “de grondwet van de wereldeconomie” moeten worden. Als een globale, multilaterale overeenkomst zou het de huidige, zowat 1600 bilaterale akkoorden over directe buitenlandse investeringen vervangen. De gesprekken daarover begonnen in 1995 in de schoot van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (Oeso). Want, zo heette het, de 29 Oeso-leden, vrijwel uitsluitend rijke westerse landen, zijn goed voor 85 procent van de buitenlandse investeringen. Dat betekende evenwel meteen dat de ontwikkelingslanden – belangrijke, maar ook lang niet zo machtige ontvangers van dergelijke investeringen – ostentatief van de gesprekken waren uitgesloten.

Pas begin 1997 lekten de MAI-ontwerpteksten uit. De Oeso houdt nu eenmaal van discretie. De gesprekken werden tot dan toe vooral door internationale ambtenaren gevoerd, die zich graag lieten leiden door de Oeso-logica. “Buitenlandse politiek”, aldus een Belgisch Kamerlid begin dit jaar, “is vooral economische promotie en onze ambtenaren hebben zich daardoor laten meeslepen. De politiek moet daar nader op toekijken.” Vele politieke verantwoordelijken, ook in België, hadden lange tijd inderdaad nauwelijks enig benul van wat ze met het MAI in hun mandje hadden liggen.

Al snel werd duidelijk dat het MAI de transnationale bedrijven wel érg veel armslag zou geven. Zelfs De Financieel-Economische Tijd noemde het MAI kortweg “eenzijdig”. Al snel diende het doembeeld zich aan van een geglobaliseerde economie, waarin de multinationals zich om het even wat kunnen permitteren en zich niet door enige lokale regulering gehinderd moeten voelen, ook niet inzake milieu of sociale wetgeving. Zo wordt de wereld uiteindelijk niet langer door de politiek of door nationale staten geregeerd – want die zien hun soevereiniteit geleidelijk aan uitgehold – maar door de grote bedrijven.

GEEN PLICHTEN, ALLEEN RECHTEN

“Wie wil nu zo’n MAI?” vraagt Xavier Declercq van Oxfam Solidariteit zich af, een uitgesproken opposant van het akkoord. “De Verenigde Staten niet, want die willen al een driehonderd uitzonderingen voor zichzelf. Ook Europa vraagt niets dan uitzonderingen. Wie wil het dan wel? De transnationale ondernemingen.”

Ook België liet uitzonderingen vastleggen. Net als Frankrijk wil België de culturele sector vrijwaren, vooral om Hollywood niet zomaar de vrije hand te moeten geven, een bij uitstek Franse zorg. Bovendien wil Brussel dat de sociale minimumnormen van de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) gerespecteerd blijven. Zeker minister van Buitenlandse Zaken Erik Derycke (SP) en vice-premier Elio Di Rupo (PS) lieten al blijken dat ze het moeilijk hebben met het MAI, maar een Europese consensus terzake komt maar moeilijk tot stand. En het is nooit zeker dat uitzonderingsclausules wel gehandhaafd kunnen worden. Ze blijven immers wat ze zijn: uitzonderingen op de algemene regel.

Met buitenlandse investeringen gaat het om een hoop geld. Ze verviervoudigden tussen 1982 en 1994 en waren in 1996 goed voor 350 miljard dollar. Dat is beduidend meer dan het bruto binnenlands product van België. Maar investeerders krijgen niet altijd ruim baan: sommige landen beschermen hun eigen bedrijven met protectionistische maatregelen, leggen milieu- of arbeidsnormen op, beperken de toegang tot grondstoffen of de aankoop van onroerend goed, differentiëren tussen investeerders uit verschillende landen, eisen dat investeringen gepaard gaan met de overdracht van knowhow of met het creëren van lokale werkgelegenheid, stellen voorwaarden aan het exporteren van winsten of soms willen ze wel eens bezittingen onteigenen, bijvoorbeeld met het oog op landbouwhervormingen. Daar hebben die landen hun redenen voor, goede of minder goede, naargelang van ieders appreciatie.

Met het MAI wordt dit alles verleden tijd. Het creëert een globale vrije markt, waarin kapitaal ongehinderd alle richtingen uitkan, met niets dan rechten en zonder plichten. Het maximaliseert alleen de winstmogelijkheden en heeft geen oog voor ruimere doelstellingen als economische, sociale of ecologisch verantwoorde ontwikkeling. Landen die tegen het MAI zondigen, kunnen door elk zich gedupeerd voelende bedrijf worden aangeklaagd. De macht van individuele staten om eigen regelingen uit te werken, wordt erdoor fel beknot, met alle sociaal-economische gevolgen van dien, zoniet in de bedoeling, dan toch in de resultaten. Waarbij dan het risico bestaat dat landen die zich niet bij het MAI aansluiten, verstoken blijven van investeringen.

RISICO’S ZIJN MOEILIJK TE BEWIJZEN

Het Noord-Amerikaanse vrijhandelsverdrag Nafta, gesloten tussen de Verenigde Staten, Canada en Mexico, wordt wel eens als het model voor het MAI beschouwd. Waar dat in de praktijk toe leidt, wordt geïllustreerd door de vaak geciteerde Ethyl-zaak. Het Amerikaanse bedrijf Ethyl had klacht ingediend tegen Canada, omdat dit land het Ethyl-product HMT, een additief voor benzine, had verboden. HMT zou een gezondheidsrisico inhouden. Voor Ethyl ging dat verbod in tegen de Nafta-principes en het bedrijf kreeg ook gelijk. Eventuele gezondheidsrisico’s vallen nu eenmaal moeilijk te bewijzen. Canada werd tot een fikse schadevergoeding veroordeeld. De uitspraak ging ervan uit dat het HMT-verbod Ethyl belette om winst te maken en dat werd beschouwd als een feitelijke vorm van onteigening. Want volgens Nafta – en het MAI – kunnen de effecten van bepaalde maatregelen worden gelijkgesteld met die van een nationalisering. Ook tegen Mexico lopen thans twee gelijkaardige klachten.

Dat de MAI-gesprekken moeilijk verliepen, had niet alleen te maken met de principiële kritiek op de ultraliberale geest van het verdrag en de vele uitzonderingen die participanten aan het overleg wilden ingeschreven zien, maar ook met de Amerikaanse, tegen Cuba gerichte Helms-Burton-wet. Deze in maart 1996 goedgekeurde wet, waarvan de stokoude, maar invloedrijke voorzitter van de Senaatscommissie voor Buitenlandse Zaken Jesse Helms de gangmaker is, staat immers haaks op het MAI-principe van het openbreken van de markten.

Deze wet verbiedt elke handel met of investering in “illegaal genationaliseerde ondernemingen” in Cuba en dat geldt voor het overgrote deel van de Cubaanse economie. Het nieuwe aan de wet is dat hij de al decennia lang bestaande Amerikaanse sancties uitbreidt door ook niet-Amerikaanse bedrijven eraan te onderwerpen. Daardoor bezit de wet een vrij uitzonderlijk extraterritoriaal karakter. Protest daartegen vanwege Europa, Canada of Mexico kon Helms niet op andere gedachten brengen.

Europa zou de wet kunnen negeren, ware het niet dat het – nog niet van kracht geworden – vierde hoofdstuk ervan kaderleden van bedrijven die met Cuba handel drijven, de toegang tot de Verenigde Staten ontzegt. Vervelend. Europa gaf de Britse EU-commissaris Leon Brittan de opdracht om daarover te onderhandelen met de Amerikanen, die daarvoor Stuart Eisenstadt, gewezen ambassadeur bij de EU, uitstuurden. Maar onderhandelen komt natuurlijk neer op een feitelijke erkenning. Die voorzichtigheid was ingegeven door de vrees dat een radicale afwijzing van Helms-Burton de isolationistische tendensen in het Congres zou aanwakkeren. Hoe correct die afweging is, moet nog blijken. Ze wordt in het Congres immers vooral ervaren als een teken van Europa’s zwakheid.

BRITTAN GING ZIJN BOEKJE TE BUITEN

De Amerikaanse president Bill Clinton kon het zich politiek niet permitteren om openlijk tegen Helms-Burton in te gaan. De wet zat hem wel dwars, omdat hij er altijd gezeur mee aan zijn hoofd kreeg in contacten met de Europese vrienden. Hij wou de zaak zo snel mogelijk beslecht zien, wat gebeurde in de marge van de G7-top in Birmingham op 18 mei van dit jaar. Via een akkoord met de Amerikanen verplichtte Leon Brittan Europa via een zogeheten side letter toen tot een gedragscode over investeringen in “illegaal genationaliseerde goederen”. Zulke investeringen zullen worden afgeraden, terwijl investeerders geen beroep kunnen doen op delcredere- of ambassadefaciliteiten. Die gedragscode geldt als een algemeen principe en dus niet alleen voor Cuba. Ze zou voortaan als beleidslijn worden aangehouden, in afwachting van een globale regeling via het MAI.

Er zijn twee opmerkelijke aspecten aan dit akkoord. Vooreerst toonde de Ethyl-zaak al aan hoe snel een bepaalde regeling kan worden beschouwd als een illegale onteigening. En ondertussen komt het principe zelf van de nationalisering – volgens het internationaal recht nochtans een, onder voorwaarden, legitieme praktijk – steeds meer op de helling te staan. Zo wordt, zeker in het kader van een MAI, bijvoorbeeld ook elke herverdeling van gronden zo goed als onmogelijk.

Ten tweede, toen de Europese ministerraad op 19 mei instemde met de resultaten van de G7 in Birmingham, hechtte het tegelijk zijn goedkeuring aan de Amerikaans-Europese overeenkomst. Alleen was Brittan allerminst gemandateerd om zo’n akkoord te sluiten. Twee weken geleden bevestigde premier Jean-Luc Dehaene (CVP) dat met zoveel woorden tijdens de manifestatie “Werk aan de wereld”. Maar het akkoord is er ondertussen wel.

En het MAI? Nu de Oeso er niets van terecht kon brengen, wordt de Wereldhandelsorganisatie (WTO) wellicht het nieuwe onderhandelingsforum ervoor. Daar zijn veel meer landen bij betrokken, ook de derde wereld. Maar of zij daadwerkelijk een meer evenwichtige overeenkomst over buitenlandse investeringen zullen kunnen afdwingen, valt nog te bezien. Groot is hun politieke slagkracht zeker niet.

Marc Reynebeau