‘Energiedistributie is te complex om aan de gemeenten en intercommunales over te laten’

De afgesprongen deal tussen de Vlaamse distributienetbeheerder Eandis en het Chinese staatsbedrijf State Grid is niet het einde van de Eandis-saga, waarschuwen de onderzoekers van BelConLawBlog.

De (hoofd)rol van de gemeenten in de Vlaamse energiedistributie

Welke actoren zijn er nu betrokken bij de distributie van energie (aardgas en elektriciteit) in Vlaanderen? Ten eerste komt de bevoegdheid voor energiedistributie in Vlaanderen toe aan het Vlaamse Gewest. Het gewest geeft via een decreet aan de VREG (Vlaamse Reguleringsinstantie voor Elektriciteits- en Gasmarkt) de autonome bevoegdheid om de energiemarkt in Vlaanderen te reguleren, te controleren en de transparantie ervan te versterken. De VREG, op haar beurt, wijst distributienetbeheerders (DNB’s) aan per geografisch gebied. Hierna wordt het nog een pak onoverzichtelijker. Deze DNB’s zijn immers georganiseerd in intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, de momenteel veelbesproken ‘intercommunales’. De DNB’s doen vervolgens voor hun exploitatieactiviteiten beroep op gemeenschappelijke ‘werkmaatschappijen’, namelijk Infrax (bestaande uit de DNB’s PBE, Infrax West, IVEG en Inter-energa) en Eandis System Operator (DNB’s Gaselwest, Imea, Imewo, Intergem, Iveka, Iverlek en Sibelgas). Beide hebben een wettelijk monopolie in handen. Eandis wordt de ‘gemengde’ sector genoemd vanwege de traditionele aanwezigheid van private participaties (bv. Electrabel tot 2014) en Infrax de ‘zuivere’ sector, aangezien Infrax traditioneel volledig in handen van de gemeenten is.

Het zijn dus de gemeenten, verenigd in intercommunales, die in de praktijk het distributienet beheren en niet het Vlaamse Gewest, hoewel deze laatste uitdrukkelijk bevoegd is voor energiedistributie. Hoe is deze verwevenheid van gemeenten met de energiedistributie ontstaan? In het begin van de 20^e eeuw moest de gaslamp in het straatbeeld plaats maken voor de elektrische gloeilamp en moesten er leidingen worden aangelegd. Dit laatste werd gedaan door de gemeenten op grond van hun bevoegdheid voor ‘algemene politie van veiligheid’. Na de derde staatshervorming (1988-1989) werden de gewesten exclusief bevoegd voor energiedistributie, maar de distributienetten waren nog steeds eigendom van de gemeenten.

Het Energiedecreet van 8 mei 2009 coördineert alle decretale bepalingen inzake energie. Het decreet voorziet dat de VREG een DNB slechts kan aanwijzen op voorstel van een (groep van) gemeente(n) wanneer deze eigenaar zijn van het desbetreffende distributienet. Hierdoor bestaan de DNB’s noodzakelijkerwijs uit intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Tot op vandaag verenigen gemeenten zich bijgevolg in intercommunales die door de VREG aangewezen worden als DNB’s. De DNB’s, op hun beurt, verenigen zich in de werkmaatschappijen Eandis System Operator en Infrax. Deze werkmaatschappijen zijn privaatrechtelijke rechtspersonen, namelijk cvba’s, waarin de gemeenten aandeelhouder zijn en waarvan de gemeenten via de DNB’s (substantiële) dividenden ontvangen.

Eandis en de Chinezen

Eind 2015 beslisten de Vlaamse DNB’s Gaselwest, Imea, Imewo, Intergem, Iveka, Iverlek en Sibelgas om te fuseren tot één DNB. Hierdoor zouden de gemeenten onder deze DNB’s verenigd worden in een super-intercommunale ‘Eandis Assets’. Eandis Assets zou op zijn beurt aandeelhouder worden van werkmaatschappij Eandis System Operator cvba. De fusie was echter onderworpen aan enkele opschortende voorwaarden, waarvan er tot op heden twee niet zijn vervuld.

Op de Algemene Vergadering van Eandis Assets van 3 oktober 2016 zouden de gemeentelijke aandeelhouders stemmen over de toetreding van een private partner, State Grid Europe Ltd., onder de opschortende voorwaarde van realisatie van de fusie. Zoals gekend, ontstond er echter ophef over de deal gelet op de mogelijke Chinese inmenging via State Grid. Hierna ontstond onenigheid binnen de gemeenteraden die moesten beslissen over het stemgedrag van hun mandatarissen op de algemene vergadering van Eandis Assets.

De algemene vergadering bleek uiteindelijk zonder voorwerp te zijn, aangezien de fusie tussen de DNB’s niet kon doorgaan. Dit zette meteen ook de deal met State Grid op de helling. De fusie tussen de voornoemde DNB’s tot Eandis Assets kon immers niet gerealiseerd worden, aangezien twee opschortende voorwaarden niet vervuld waren. De eerste voorwaarde betrof de eis van Imea (Antwerpen) om na de fusie toch nog gedifferentieerde tarieven te kunnen aanhouden voor elke vroegere ‘DNB-zone’. De VREG, bevoegd voor de distributienettarieven, gaf in een persbericht aan daar niet op in te kunnen gaan, omdat een afzonderlijk tarief enkel als overgangsmaatregel kan worden gehanteerd volgens het Energiedecreet. Het grondwettelijk gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel zou volgens de VREG een eenheidstarief vereisen, aangezien er in het andere geval sprake zou zijn van discriminatie naargelang de woonplaats van de klant. Dit standpunt kon onder meer op kritiek rekenen van em. prof. Aviel Verbruggen. Hij gaf aan dat Imea door de bevolkingsdichtheid zijn prijzen meer kan drukken, zodat Antwerpen zich in een ongelijke situatie bevindt ten opzichte van andere intercommunales. In een niet vergelijkbare situatie kan een andere behandeling volgens hem dus mogelijks wel gerechtvaardigd worden.

De tweede opschortende voorwaarde betrof de goedkeuring van Eandis Assets als DNB, wat een bevoegdheid is van de VREG. De VREG moest nagaan of de kandidaat-DNB (namelijk Eandis Assets) voldeed aan de decretale voorwaarden. De toetreding van State Grid vormde in dit opzicht een belangrijke nieuwe factor, aangezien de unbundling-verplichtingen in het Energiedecreet vereisen dat activiteiten van productie en/of levering van energie enerzijds en distributie anderzijds, niet vervlochten zijn. State Grid Europe Ltd., als dochter van het staatsbedrijf State Grid Corporation of China, alsook andere Chinese staatsbedrijven zijn immers volop bezig zich in te kopen in de Europese energiesector. Over deze voorwaarde kon de VREG zich dus niet meteen onvoorwaardelijk uitspreken.

Nood aan meer democratische controle in de energiedistributiesector

Hoe komt het nu dat een buitenlands staatsbedrijf zou kunnen participeren in een niet te onderschatten segment van de energievoorziening? Had de Vlaamse overheid sneller moeten tussenkomen? Vooreerst moet worden opgemerkt dat private deelname in intercommunales verboden werd door artikel 10 Decreet Intergemeentelijke Samenwerking, waardoor Electrabel bv. zich in 2014 moest terugtrekken uit Eandis System Operator. Niettemin is het sinds een decreetwijziging in mei 2016 opnieuw mogelijk om private investeerders toe te laten in intercommunales. Dit kan wel enkel voor de sectoren energie (incl. de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden inzake energiedistributie) en afvalverwerking. De decreetgever heeft dus private intrede in DNB’s, zij het onder voorwaarden (de private intrede mag bv. niet tot gevolg hebben dat de private rechtspersoon een beslissende invloed verwerft), recentelijk opnieuw toegelaten. De Vlaamse regering kon dus zelf nog weinig inbrengen tegen de intrede van State Grid. Algemeen bestuurlijk toezicht door de Vlaamse regering op de beslissing van Eandis Assets om State Grid toe te laten zou achteraf wel gekund hebben, aangezien Eandis Assets een intercommunale zou worden. Daarbij zou de Vlaamse regering de deal o.m. kunnen toetsen aan het algemeen belang.

Sinds 2013 is het bestuurlijk toezicht op de intercommunales echter versoepeld. Zo werd onder andere de regeringscommissaris afgeschaft waardoor het voorafgaandelijk toetsen van bepaalde beslissingen niet langer mogelijk is. In dit kader waarborgt artikel 41 van de Grondwet de ‘gemeentelijke autonomie’. De versoepeling van het bestuurlijk toezichtsregime wordt gecompenseerd door strengere controle-instrumenten in hoofde van de gemeenten (nieuw is bv. dat gemeenteraadsleden kunnen vragen dat de notulen alsook de daarin vermelde stukken elektronisch ter beschikking worden gesteld door de intercommunales). Het is vooralsnog onduidelijk of de versoepeling wel een goede zaak is.

Ten eerste kan men zich afvragen in hoeverre de energiedistributie nog behoort tot het ‘gemeentelijk belang’. De gewesten zijn in principe bevoegd, maar de gemeenten spelen in de praktijk een belangrijke rol. De gewestelijke bevoegdheid, de rol van de VREG en de vereniging van gemeenten in intercommunales die samenwerken in overkoepelende werkmaatschappijen wijzen erop dat het hier over meer gaat dan een louter lokale aangelegenheid. Ten tweede ontbreekt het de gemeenten vaak aan voldoende knowhow om hun rol als democratische watchdogs in de intergemeentelijke DNB’s op passende wijze te kunnen uitoefenen. Los van energiedistributie gaf Jens Debièvre al aan dat gemeenteraden met de hen verleende controle-instrumenten sowieso al te weinig inhoudelijk kunnen wegen op het intercommunale beleid.

Verder zijn werkmaatschappijen Eandis System Operator en Infrax privaatrechtelijke entiteiten (cvba’s), waardoor bestuurlijk toezicht slechts onrechtstreeks mogelijk is via het algemeen bestuurlijk toezicht op de beslissingen van de intergemeentelijke DNB’s die een impact kunnen hebben op de werkmaatschappijen. Uiteraard is er wel nog de VREG die heel wat controlebevoegdheden heeft.

Fusie van Eandis en Infrax?

In het verleden werd al een voorstel van decreet gelanceerd over de mogelijkheid om Eandis en Infrax te doen samensmelten. Dit zou met zich meebrengen dat de intercommunale DNB’s verdwijnen en een ééngemaakt nutsbedrijf wordt ondergebracht bij de Vlaamse overheid. Op die manier zou men, net zoals indertijd gebeurde bij de oprichting van de Vlaamse Vervoersmaatschappij De Lijn, een uniforme dienstverlening kunnen aanbieden aan alle klanten. Infrax was echter tegen, omdat het wegnemen van de concurrentie innovatie zou kunnen fnuiken. Dat argument gaat uiteraard niet helemaal op, aangezien er nu sowieso al een wettelijk monopolie geldt. Voor ieder distributienetwerk kan er immers slechts één netbeheerder worden aangewezen, aangezien het economisch moeilijk te verantwoorden zou zijn om meerdere parallelle distributienetten toe te laten. Het voorstel stierf jammer genoeg een stille dood. Een nieuw grondig debat hierover is echter op zijn plaats, gelet op het huidige democratisch deficit en het gebrek aan transparantie inzake energiedistributie. Dit werd eens te meer pijnlijk duidelijk de voorbije dagen. N-VA, bij monde van Koen Kennis, opperde dan ook enkele dagen geleden voor de fusie van alle energie-intercommunales en de samensmelting van Eandis en Infrax in één Vlaams nutsbedrijf, Fluvius. Hier mag ons inziens dringend werk van worden gemaakt.

Blik op de toekomst

Ondanks de afgesprongen deal tussen State Grid en Eandis blijft het nastreven van een financieel gezonde distributienetbeheerder een cruciale doelstelling. Zo is er in de toekomst geld nodig om onze distributienetten om te vormen tot ‘smart grids‘. Dit zijn netten die kunnen voldoen aan de noden voor een transitie van opwekking via steenkool-, gas- en kerncentrales naar windturbines en zonnepanelen. Ook op korte termijn kunnen er problemen rijzen. Kredietbeoordelaar Moody’s dreigde er mee om de rating van Eandis te verlagen, wat hun kredietwaardigheid uiteraard niet ten goede zou komen. Zonder duurzame oplossing dreigt uiteindelijk de burger het gelag te moeten betalen in de vorm van verhoogde distributienettarieven.

Vlaams minister van Energie Bart Tommelein pleitte eerder al voor een beursgang van Eandis in navolging van transmissienetbeheerder Elia. Dit is voorlopig echter niet mogelijk, aangezien momenteel enkel aandelen op naam worden toegelaten. Er werd ook al onderzoek verricht naar de mogelijkheid van burgercoöperatie. In een persbericht verduidelijkte Eandis evenwel zelf de moeilijke haalbaarheid van zo’n coöperatie. Om vrijgesteld te blijven van de prospectusplicht mag de tegenwaarde van een aanbieding van aandelen namelijk niet meer dan 5 000 000 euro bedragen. Het lijkt voor Eandis dus onwaarschijnlijk dat het benodigde bedrag op deze wijze zou kunnen worden ingezameld. Een laatste alternatief is het zoeken naar een nieuwe private partner. Om verdere polemieken en problemen te vermijden, zou dan kunnen worden gekozen voor een investeerder zonder banden met een buitenlandse overheid. Private intrede was eigenlijk de initiële bedoeling van de decreetgever. Dit scenario lijkt evenwel momenteel van de baan, aangezien de fusie van de DNB’s in Eandis Assets niet kon doorgaan.

Hiernaast zijn er ook dringende stappen nodig op het vlak van democratische controle en transparantie in de energiedistributie. Is het vandaag de dag nog aangewezen om dermate veel beslissingsmacht in de handen van intergemeentelijke energie-intercommunales te geven, terwijl de democratische controle vanwege de gemeenten duidelijk gebreken vertoont en waarbij het perverse effect optreedt dat gemeenten bij hogere tarieven voor de klanten zelf meer dividenden ontvangen? Een ééngemaakt Vlaams energiedistributienetbedrijf met de Vlaamse overheid als meerderheidsaandeelhouder lijkt aangewezen, aangezien dit kan leiden tot een effectievere democratische controle en meer transparantie. Hierbij moet uiteraard worden gewezen op een substantiële financiële hindernis, aangezien de gemeenten zouden moeten worden uitgekocht.