‘Parlementaire controle op militaire interventies: voorbij de achterkamerpolitiek?’

‘De aanhoudende debatten over de nood aan meer openheid over militaire interventies doen vragen rijzen over de rol van het federale parlement’, schrijven Yf Reykers en Daan Fonck (K.U.Leuven). ‘Maar heeft een grotere parlementaire betrokkenheid per definitie een toegevoegde waarde?’

De mogelijke betrokkenheid van Belgische F-16’s bij de bombardementen van 17 maart op Al Jadida in Mosoel, waarbij volgens recente berichten ruim 140 burgerdoden vielen, heeft de roep om transparantie luider doen klinken dan ooit tevoren. Oppositieleden, ngo’s en academici sprongen gedurende de afgelopen dagen op de kar om het gebrek aan openheid van onze regering aan de kaak te stellen. Dat meer transparantie een grotere rol vereist van het federale parlement, wordt algemeen aangenomen. Maar wat zou dit dan inhouden? Belangrijker nog, heeft een grotere parlementaire betrokkenheid per definitie een toegevoegde waarde?

Verschillende academici kropen vorige week in de pen om aan te kaarten dat de federale regering wel bijzonder weinig informatie ter beschikking stelt over de militaire operaties waaraan België deelneemt. “Een democratie legt verantwoording af voor de oorlogen die ze voert”, zo stelden ze, verwijzend naar de inzet van F-16’s in Irak en Syrië. Tegelijkertijd berichtte het onderzoekscollectief Airwars over mogelijke burgerslachtoffers tijdens een bombardement van de internationale coalitie in Mosoel. Nadat de internationale coalitie al een onderzoek opstartte, besloot ook het federaal parket om een dossier te openen over een mogelijke betrokkenheid van de Belgische F-16’s. Dat ons land eerder in een rapport van Airwars omschreven werd als de slechtste leerling van de klas inzake transparantie, is koren op de molen van oppositieleden.

De aanhoudende debatten over de nood aan meer openheid doen vragen rijzen over de rol van het federale parlement. In theorie zou een parlement immers controle kunnen uitvoeren op drie verschillende momenten: voorafgaand, tijdens, en na een militaire operatie. Ons land hinkt vooralsnog achterop op ieder vlak.

Parlementaire goedkeuring

In België ligt de beslissing tot militaire interventie uitsluitend in handen van de regering. Opvallend is dat in landen als Canada en het Verenigd Koninkrijk, die nochtans een gelijkaardige beslissingsmacht toekennen aan de regering, zich gedurende de laatste twee decennia een mentaliteitswijziging heeft voorgedaan, waarbij het parlement nu ook vooraf geraadpleegd wordt.

De voordelen van een voorafgaande consultatie zijn voor de hand liggend. De regering kan niet eenzijdig de modaliteiten van haar optreden bepalen, maar het mandaat wordt mee vormgegeven door het parlement: op welke internationale rechtsgrond beroept men zich, welke strijdkrachten worden ingezet, welke doelen worden beoogd, en voor welke tijdsperiode wordt goedkeuring verleend? Nauwere betrokkenheid van het parlement stimuleert verantwoordelijk gedrag en creëert mogelijks een bredere maatschappelijke betrokkenheid. De nadelen die veelal worden ingeroepen door de regering hebben te maken met de gevoeligheid van informatie en de nood aan een snelle reactie. Parlementaire betrokkenheid heeft een negatieve weerslag op militaire slagkracht, zo luidt het.

In dat opzicht was de militaire interventie in Libië in 2011 een interessant experiment. Omdat de regering Leterme-II destijds ontslagnemend was, bleek een voorafgaande parlementaire goedkeuring vereist. De uitzonderlijke snelheid waarmee het parlement samenkwam, debatteerde en stemde, toont aan dat de daadkracht van de regering hier niet noodzakelijk onder moet lijden.

Perverse effecten van de Belgische particratie?

Toch zijn hier een aantal kanttekeningen op hun plaats. De parlementaire resolutie die deelname toen mogelijk maakte, werd vooraf geschreven op de kabinetten Defensie en Buitenlandse Zaken. Een omstreden paragraaf die de verwijdering van het Kaddafi-regime als doel van de militaire interventie beschreef, bleef overeind. En alvorens het parlement met overweldigende meerderheid groen licht gaf, waren onze F-16’s al onderweg. Van grondige parlementaire inspraak of controle was dus eigenlijk geen sprake.

Daarenboven rijst de vraag of in een particratie als België een parlementaire zegen niet eerder tot perverse effecten zal leiden. De regering krijgt per slot van rekening extra rugdekking en bemoeilijkt daarmee de mogelijkheid tot kritiek van parlementsleden die initieel goedkeuring verleenden. Bovendien is het twijfelachtig of een parlementslid zich op korte tijd voldoende kan inlichten over de aard van het conflict, de mogelijke gevolgen van een militair optreden, en dus of een beslissing in eer en geweten überhaupt mogelijk is.

Parlementaire opvolging

Het debat dat dezer dagen plaatsvindt, behandelt echter vooral de mate waarin de regering informatie voorziet tijdens militaire operaties. Ook hier blinkt ons land niet uit. Het kabinet Defensie deelt weliswaar geregeld informatie binnen de Bijzondere Commissie voor Opvolging van Buitenlandse Zendingen (een aspect dat Airwars enigszins over het hoofd ziet in haar rapporten), de geheimhoudingsplicht waartoe de leden van deze commissie gebonden zijn, creëert niet geheel onterecht de impressie van “achterkamerpolitiek”. Oppositieleden roepen dan ook op om te breken met de jarenlange traditie van geheimhouding. Voorstellen variëren van de afschaffing van de geheimhoudingsplicht binnen deze commissie tot een volwaardig plenair debat.

Het is hoogst twijfelachtig of de huidige regering haar privileges durft op te geven. Tijdens de regeringsformatie werd tussen de meerderheidspartijen het akkoord gesloten om niet te sleutelen aan de regelgeving hieromtrent. Bovendien besloot Minister van Defensie Steven Vandeput in 2014 om de wekelijkse bulletins over de acties van Belgische militairen in het buitenland af te schaffen, wat zelfs een stap achteruit kan genoemd worden. Grotere openheid over lopende operaties heeft nochtans ontegensprekelijke voordelen. Zo had men de twijfelachtige beschuldiging van Rusland aan het Belgische adres (19 oktober 2016) geloofwaardiger kunnen weerleggen.

Nochtans kan er ook een kanttekening geplaatst worden bij deze roep om transparantie. Een regering kan weliswaar verantwoord informatie delen, de toegevoegde waarde daarvan is ook sterk afhankelijk van hoe parlementsleden hiermee omgaan. Meer openheid vereist immers eveneens een serene houding van het parlement. De analogie met de manier waarop de bereidheid tot transparante communicatie vanwege de regering Leterme-II tijdens de bankencrisis uiteindelijk leidde tot haar val is in die zin snel gemaakt. Bedenkingen uit regeringskringen omtrent de discretie van het parlement om met gevoelige informatie om te gaan, wars van politieke spelletjes, zijn daarom niet geheel onbegrijpelijk. De reactie van Groen-Kamerlid Wouter De Vriendt (“wij willen hier geen partijpolitieke spelletjes van maken”) is evenwel een hoopgevend signaal tussen de vele partijpolitieke statements.

Parlementaire evaluatie

Tot slot wordt vaak vergeten dat er ook een rol is weggelegd voor het parlement in de evaluatie van militaire operaties. Terwijl andere landen een rijke traditie hebben in het permanent evalueren van hun voorbije militaire operaties aan de hand van rapporten en hoorzittingen, ontbreekt het België aan deze reflex. Op een eenmalig rapport van het Rekenhof en een sporadisch bezoek aan een luchtmachtbasis na, bestaan er binnen het parlement geen wezenlijke evaluatiemechanismen. Enkel wanneer de zaken grondig mislopen, zoals in de nasleep van de moord op Belgische blauwhelmen in Rwanda (1994), lijkt het parlement bereid tot het voeren van een grondig onderzoek. Wanneer zou blijken dat Belgische F-16’s daadwerkelijk schuldig zijn aan het vallen van burgerslachtoffers, is een diepgaande evaluatie nochtans geen overtrokken eis.

Sleutelrol

De steeds luider klinkende vraag naar transparantie is logisch en gepast. De vraag hoe de regering effectief tot meer verantwoording aan te zetten is minder vanzelfsprekend. Het parlement heeft hier overduidelijk een sleutelrol in te spelen, maar dit vereist meer dan louter het opheffen van de geheimhoudingsplicht of een formele voorafgaande instemming. Het Belgische partijpolitieke bestel is misschien wel het grootste obstakel voor het parlement om deze rol naar waarde vervullen.

Yf Reykers en Daan Fonck zijn doctoraatsonderzoekers aan het Leuven International and European Studies Institute van de KU Leuven. Ze bestuderen onder andere de rol van parlementen tijdens militaire operaties.