Herinneren jullie zich "An Inconvenient Truth" nog, de documentaire uit 2006 waarin Al Gore de problematiek van de klimaatverandering bij een breed publiek probeerde bekend te maken? Wel, veertien jaar later is het misschien tijd om ons bewust te worden van een nieuwe ongemakkelijke waarheid: de kans dat het bestaande internationale beleidskader gevaarlijke veranderingen in het klimaat zal tegenhouden, is quasi nul. Indien we hier alsnog iets aan willen veranderen, moeten we durven een eerlijke analyse te maken van wat er mis is met dat kader, en van wat we daaraan kunnen veranderen.

De kern van het probleem is dat volgens het Akkoord van Parijs alle deelnemende landen weliswaar worden verondersteld ambitieuze nationale klimaatplannen op te stellen, maar dat deze in de praktijk quasi volledig vrijblijvend zijn. Volgens de meeste experts zullen de bestaande engagementen niet volstaan om de toename van de gemiddelde temperatuur binnen de 2° graden te houden.

Hoe haalbaar is het voorstel van een CO2-grensheffing in de Europese Green Deal?

Men kan zich de vraag stellen waarom dit zo is. Voor het verbeteren van de luchtkwaliteit bestaan er bijvoorbeeld wél ambitieuze internationale verdragen. Maar bij luchtkwaliteit speelt een element dat bij de uitstoot van broeikasgassen ontbreekt: elke verbetering in de luchtkwaliteit leidt tot bijna onmiddellijke, meetbare veranderingen in bijvoorbeeld de volksgezondheid. Als een land maatregelen neemt om de emissies van broeikasgassen tegen te gaan, zijn enkel de kosten onmiddellijk en meetbaar.

Bovendien zullen unilaterale maatregelen om de uitstoot van broeikasgassen tegen te gaan vaak sowieso quasi geen netto-effect hebben op wereldvlak, omdat ze zullen "weglekken" naar het buitenland. Inderdaad, als een land maatregelen oplegt die kosten met zich meebrengen voor de eigen industrie, zal de internationale concurrentiepositie van de getroffen bedrijven er op achteruitgaan ten voordele van bedrijven uit landen die geen maatregelen nemen. Bovendien zullen op termijn de getroffen bedrijven nieuwe investeringen verplaatsen naar landen met een gunstiger regime. Maar naast deze twee "directe" bronnen van lekken, speelt er een derde, "indirect" effect dat veel fundamenteler is: als wij unilateraal onze vraag naar fossiele brandstoffen verlagen, zal de internationale prijs van fossiele brandstoffen afnemen, en hierdoor wordt de buitenlandse consumptie van fossiele brandstoffen juist aangemoedigd.

Aangezien de unilaterale maatregelen die we binnen de Europese Unie tot nu hebben genomen relatief bescheiden waren, lijkt het aannemelijk dat deze lekken steeds omvangrijker zullen worden naarmate het ambitieniveau van de Europese Unie verder toeneemt.

En dat dit ambitieniveau hoog is, staat buiten kijf. Volgens het voorstel van de Europese Commissie voor een Europese Green Deal, moet binnen de EU de uitstoot van broeikasgassen tegen 2030 met 40% afnemen in vergelijking met de uitstoot in 1990. Tegen 2050 moet de EU klimaatneutraal zijn. Een belangrijk onderdeel in het voorstel is om een compenserende heffing in te voeren op de import vanuit landen die de EU niet volgen in zijn klimaatambities, en dit juist met het oog op het vermijden van lekken. Deze intentie is nog eens formeel bevestigd in het akkoord dat de Europese Raad recent heeft afgesloten rond de Europese Meerjarenbegroting. De Europese Commissie heeft benadrukt dat dergelijke heffing verenigbaar moeten zijn met de internationale wetgeving.

Hoewel het voorstel van de Commissie er niet expliciet naar verwijst, is er een duidelijke analogie tussen dit idee en het concept van "klimaatclubs", dat gepromoot wordt door onder andere William Nordhaus, die de Nobelprijs economie heeft gewonnen voor zijn werk rond klimaateconomie. Een "klimaatclub" bestaat uit een groep van landen die enerzijds op vrijwillige basis hun klimaatbeleid coördineren, en die anderzijds een CO2-prijs heffen op de importen vanuit niet-deelnemende landen. Nordhaus ziet hier een analogie met de dynamiek van de vrijmaking van de internationale handel na de Tweede Wereldoorlog. Een beperkt aantal landen zouden het voortouw kunnen nemen, zoals de EU nu al doet. Sommige landen die nauwe handelsrelaties onderhouden met de "voortrekkers" zouden snel tot de conclusie komen dat de kosten van het klimaatbeleid niet opwegen tegen het verlies van markten door de CO2-heffing, en zouden zich snel aansluiten bij de klimaatclub. Maar naarmate de klimaatclub groter wordt, worden ook de kosten van de CO2-heffing groter voor de niet-deelnemers. Uiteindelijk kan dat leiden tot een zelfversterkend proces waarbij alle landen zouden willen deelnemen.

Is een dergelijk voorstel haalbaar?

Een eerste belangrijke overweging is of dergelijke importheffingen verenigbaar zijn met het wettelijk kader rond internationale handel. Deze regels worden vastgelegd door het zogenaamde General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), en de Wereldhandelsorganisatie ziet toe op de naleving ervan. De meningen over de verenigbaarheid van een CO2-heffing op importen met de GATT zijn verdeeld. Artikel XX van de GATT bespreekt voorwaarden waaronder leden van de Wereldhandelsorganisatie vrijgesteld kunnen worden van de GATT regels. Een CO2-heffing zou bijvoorbeeld het beginsel schenden dat alle leden van de WTO gelijk moeten behandeld worden. Uitzonderingen zijn echter mogelijk als deze nodig zijn om het leven of de gezondheid te beschermen van mensen, dieren of planten, of voor het bewaren van natuurlijke hulpbronnen. Men dient wel te kunnen bewijzen dat deze maatregelen geen discriminatie of verborgen protectionisme inhouden.

Volgens juristen is het essentieel om te vermijden dat de grensheffing wordt gezien als een maatregel om de Europese industrie te beschermen, waarbij het milieu als voorwendsel wordt gebruikt. Zo zou bij een grensheffing de prijs per ton CO2 nooit hoger mogen liggen dan de binnenlandse prijs voor CO2 (die nu voortvloeit uit de werking van de Europese Emissiehandel). Een andere mogelijkheid zou zijn om de heffing niet te differentiëren in functie van het land van oorsprong.

Ook het bepalen van de belastinggrondslag is geen eenvoudige zaak. Kijk je alleen naar de "directe" "koolstofinhoud" van een goed of kijk je ook naar de "koolstofinhoud" van de intermediaire goederen die gebruikt zijn bij de productie? Tot hoever ga je terug in deze indirecte keten? Bestaat er überhaupt een methode om deze koolstofinhoud te meten zodat de grondslag niet juridisch aangevochten wordt?

Een mogelijkheid is om voor de berekening van de heffing gebruik te maken van een benchmark zoals de CO2-inhoud van Best Available Technology per sector. Tegelijkertijd zou men de importeurs de mogelijkheid bieden om te bewijzen dat hun effectieve koolstofinhoud lager ligt dan deze benchmark, zodat er wel een stimulans blijft bestaan om de CO2-uitstoot verder te reduceren. Maar ook het werken met benchmarks is omslachtig, en de complexiteit van het systeem kan een belangrijke meerkost zijn voor de armste landen.

Onder andere daarom dacht Nordhaus eerder aan een uniforme heffing op alle producten van alle niet-deelnemers aan de klimaatclub. Dergelijk systeem zou moeten volstaan als prikkel om deel uit te maken van de club, maar is juridisch meer betwistbaar - de duidelijke band met de milieu-impact ontbreekt hier immers.

Onafhankelijk van de juridische risico's, bestaat er een reële kans dat de invoering van een CO2-grensheffing zal leiden tot vergeldingsmaatregelen van andere landen. Om het risico daarop te beperken, is het waarschijnlijk aangewezen om derde landen vanaf het begin mee te betrekken in het ontwerp van het systeem. Technologietransfers vanuit de EU naar arme landen kunnen het voor die landen ook gemakkelijker maken om een ambitieus klimaatbeleid te voeren. Het zou ook de aanvaardbaarheid van het systeem verhogen indien de EU de inkomsten van de heffing niet zou houden, maar herverdelen onder de niet-deelnemers. Om het effect van de grensheffing niet teniet te doen, moet dergelijke herverdeling uiteraard plaatsvinden via een verdeelsleutel die onafhankelijk is van de koolstofinhoud van de importen, zoals bijvoorbeeld het inkomen van de betrokken landen.

Het is duidelijk dat een CO2-grensheffing belangrijke risico's met zich meebrengt. Aangezien vrije internationale handel een belangrijke rol speelt in de toename van de welvaart, mogen deze risico's zeker niet geminimaliseerd worden.

Daar tegenover staat echter dat klimaatverandering op lange termijn een bedreiging kan vormen voor het leven en welzijn van honderden miljoenen, allicht miljarden, mensen. Bovendien is het in het huidig kader wishful thinking om te stellen dat de doelstellingen van het akkoord van Parijs zullen worden gehaald. Op dit moment lijken CO2-grensheffingen het enig instrument dat niet-lidstaten van de EU kan stimuleren om reële inspanningen te leveren om hun CO2-uitstoot te reduceren. De risico's die verbonden zijn aan het gebruik van dit instrument zijn reëel - maar indien we blijven verder aanmodderen in een situatie waar enkel de EU drastische inspanningen levert, zijn de risico's veel groter.

Christophe Heyndricks werkte aan deze bijdrage binnen ELENI, een nieuwe en liberaal-groen georiënteerde denktank die vertrekt vanuit het principe dat door middel van marktgerichte instrumenten het energiebeleid en onze mobiliteit dienen te worden vergroend.

Herinneren jullie zich "An Inconvenient Truth" nog, de documentaire uit 2006 waarin Al Gore de problematiek van de klimaatverandering bij een breed publiek probeerde bekend te maken? Wel, veertien jaar later is het misschien tijd om ons bewust te worden van een nieuwe ongemakkelijke waarheid: de kans dat het bestaande internationale beleidskader gevaarlijke veranderingen in het klimaat zal tegenhouden, is quasi nul. Indien we hier alsnog iets aan willen veranderen, moeten we durven een eerlijke analyse te maken van wat er mis is met dat kader, en van wat we daaraan kunnen veranderen. De kern van het probleem is dat volgens het Akkoord van Parijs alle deelnemende landen weliswaar worden verondersteld ambitieuze nationale klimaatplannen op te stellen, maar dat deze in de praktijk quasi volledig vrijblijvend zijn. Volgens de meeste experts zullen de bestaande engagementen niet volstaan om de toename van de gemiddelde temperatuur binnen de 2° graden te houden. Men kan zich de vraag stellen waarom dit zo is. Voor het verbeteren van de luchtkwaliteit bestaan er bijvoorbeeld wél ambitieuze internationale verdragen. Maar bij luchtkwaliteit speelt een element dat bij de uitstoot van broeikasgassen ontbreekt: elke verbetering in de luchtkwaliteit leidt tot bijna onmiddellijke, meetbare veranderingen in bijvoorbeeld de volksgezondheid. Als een land maatregelen neemt om de emissies van broeikasgassen tegen te gaan, zijn enkel de kosten onmiddellijk en meetbaar.Bovendien zullen unilaterale maatregelen om de uitstoot van broeikasgassen tegen te gaan vaak sowieso quasi geen netto-effect hebben op wereldvlak, omdat ze zullen "weglekken" naar het buitenland. Inderdaad, als een land maatregelen oplegt die kosten met zich meebrengen voor de eigen industrie, zal de internationale concurrentiepositie van de getroffen bedrijven er op achteruitgaan ten voordele van bedrijven uit landen die geen maatregelen nemen. Bovendien zullen op termijn de getroffen bedrijven nieuwe investeringen verplaatsen naar landen met een gunstiger regime. Maar naast deze twee "directe" bronnen van lekken, speelt er een derde, "indirect" effect dat veel fundamenteler is: als wij unilateraal onze vraag naar fossiele brandstoffen verlagen, zal de internationale prijs van fossiele brandstoffen afnemen, en hierdoor wordt de buitenlandse consumptie van fossiele brandstoffen juist aangemoedigd. Aangezien de unilaterale maatregelen die we binnen de Europese Unie tot nu hebben genomen relatief bescheiden waren, lijkt het aannemelijk dat deze lekken steeds omvangrijker zullen worden naarmate het ambitieniveau van de Europese Unie verder toeneemt. En dat dit ambitieniveau hoog is, staat buiten kijf. Volgens het voorstel van de Europese Commissie voor een Europese Green Deal, moet binnen de EU de uitstoot van broeikasgassen tegen 2030 met 40% afnemen in vergelijking met de uitstoot in 1990. Tegen 2050 moet de EU klimaatneutraal zijn. Een belangrijk onderdeel in het voorstel is om een compenserende heffing in te voeren op de import vanuit landen die de EU niet volgen in zijn klimaatambities, en dit juist met het oog op het vermijden van lekken. Deze intentie is nog eens formeel bevestigd in het akkoord dat de Europese Raad recent heeft afgesloten rond de Europese Meerjarenbegroting. De Europese Commissie heeft benadrukt dat dergelijke heffing verenigbaar moeten zijn met de internationale wetgeving.Hoewel het voorstel van de Commissie er niet expliciet naar verwijst, is er een duidelijke analogie tussen dit idee en het concept van "klimaatclubs", dat gepromoot wordt door onder andere William Nordhaus, die de Nobelprijs economie heeft gewonnen voor zijn werk rond klimaateconomie. Een "klimaatclub" bestaat uit een groep van landen die enerzijds op vrijwillige basis hun klimaatbeleid coördineren, en die anderzijds een CO2-prijs heffen op de importen vanuit niet-deelnemende landen. Nordhaus ziet hier een analogie met de dynamiek van de vrijmaking van de internationale handel na de Tweede Wereldoorlog. Een beperkt aantal landen zouden het voortouw kunnen nemen, zoals de EU nu al doet. Sommige landen die nauwe handelsrelaties onderhouden met de "voortrekkers" zouden snel tot de conclusie komen dat de kosten van het klimaatbeleid niet opwegen tegen het verlies van markten door de CO2-heffing, en zouden zich snel aansluiten bij de klimaatclub. Maar naarmate de klimaatclub groter wordt, worden ook de kosten van de CO2-heffing groter voor de niet-deelnemers. Uiteindelijk kan dat leiden tot een zelfversterkend proces waarbij alle landen zouden willen deelnemen. Is een dergelijk voorstel haalbaar?Een eerste belangrijke overweging is of dergelijke importheffingen verenigbaar zijn met het wettelijk kader rond internationale handel. Deze regels worden vastgelegd door het zogenaamde General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), en de Wereldhandelsorganisatie ziet toe op de naleving ervan. De meningen over de verenigbaarheid van een CO2-heffing op importen met de GATT zijn verdeeld. Artikel XX van de GATT bespreekt voorwaarden waaronder leden van de Wereldhandelsorganisatie vrijgesteld kunnen worden van de GATT regels. Een CO2-heffing zou bijvoorbeeld het beginsel schenden dat alle leden van de WTO gelijk moeten behandeld worden. Uitzonderingen zijn echter mogelijk als deze nodig zijn om het leven of de gezondheid te beschermen van mensen, dieren of planten, of voor het bewaren van natuurlijke hulpbronnen. Men dient wel te kunnen bewijzen dat deze maatregelen geen discriminatie of verborgen protectionisme inhouden. Volgens juristen is het essentieel om te vermijden dat de grensheffing wordt gezien als een maatregel om de Europese industrie te beschermen, waarbij het milieu als voorwendsel wordt gebruikt. Zo zou bij een grensheffing de prijs per ton CO2 nooit hoger mogen liggen dan de binnenlandse prijs voor CO2 (die nu voortvloeit uit de werking van de Europese Emissiehandel). Een andere mogelijkheid zou zijn om de heffing niet te differentiëren in functie van het land van oorsprong. Ook het bepalen van de belastinggrondslag is geen eenvoudige zaak. Kijk je alleen naar de "directe" "koolstofinhoud" van een goed of kijk je ook naar de "koolstofinhoud" van de intermediaire goederen die gebruikt zijn bij de productie? Tot hoever ga je terug in deze indirecte keten? Bestaat er überhaupt een methode om deze koolstofinhoud te meten zodat de grondslag niet juridisch aangevochten wordt? Een mogelijkheid is om voor de berekening van de heffing gebruik te maken van een benchmark zoals de CO2-inhoud van Best Available Technology per sector. Tegelijkertijd zou men de importeurs de mogelijkheid bieden om te bewijzen dat hun effectieve koolstofinhoud lager ligt dan deze benchmark, zodat er wel een stimulans blijft bestaan om de CO2-uitstoot verder te reduceren. Maar ook het werken met benchmarks is omslachtig, en de complexiteit van het systeem kan een belangrijke meerkost zijn voor de armste landen. Onder andere daarom dacht Nordhaus eerder aan een uniforme heffing op alle producten van alle niet-deelnemers aan de klimaatclub. Dergelijk systeem zou moeten volstaan als prikkel om deel uit te maken van de club, maar is juridisch meer betwistbaar - de duidelijke band met de milieu-impact ontbreekt hier immers. Onafhankelijk van de juridische risico's, bestaat er een reële kans dat de invoering van een CO2-grensheffing zal leiden tot vergeldingsmaatregelen van andere landen. Om het risico daarop te beperken, is het waarschijnlijk aangewezen om derde landen vanaf het begin mee te betrekken in het ontwerp van het systeem. Technologietransfers vanuit de EU naar arme landen kunnen het voor die landen ook gemakkelijker maken om een ambitieus klimaatbeleid te voeren. Het zou ook de aanvaardbaarheid van het systeem verhogen indien de EU de inkomsten van de heffing niet zou houden, maar herverdelen onder de niet-deelnemers. Om het effect van de grensheffing niet teniet te doen, moet dergelijke herverdeling uiteraard plaatsvinden via een verdeelsleutel die onafhankelijk is van de koolstofinhoud van de importen, zoals bijvoorbeeld het inkomen van de betrokken landen. Het is duidelijk dat een CO2-grensheffing belangrijke risico's met zich meebrengt. Aangezien vrije internationale handel een belangrijke rol speelt in de toename van de welvaart, mogen deze risico's zeker niet geminimaliseerd worden.Daar tegenover staat echter dat klimaatverandering op lange termijn een bedreiging kan vormen voor het leven en welzijn van honderden miljoenen, allicht miljarden, mensen. Bovendien is het in het huidig kader wishful thinking om te stellen dat de doelstellingen van het akkoord van Parijs zullen worden gehaald. Op dit moment lijken CO2-grensheffingen het enig instrument dat niet-lidstaten van de EU kan stimuleren om reële inspanningen te leveren om hun CO2-uitstoot te reduceren. De risico's die verbonden zijn aan het gebruik van dit instrument zijn reëel - maar indien we blijven verder aanmodderen in een situatie waar enkel de EU drastische inspanningen levert, zijn de risico's veel groter. Christophe Heyndricks werkte aan deze bijdrage binnen ELENI, een nieuwe en liberaal-groen georiënteerde denktank die vertrekt vanuit het principe dat door middel van marktgerichte instrumenten het energiebeleid en onze mobiliteit dienen te worden vergroend.