Wat mag je wel en niet doen als president van de VS?

De eerste ambtsdragers hadden er het raden naar. De grondwet gaf hen de uitvoerende macht, maar wat dat precies inhield, kon enkel de praktijk van het presidentschap uitwijzen.

Al in 1777 – nog voor het einde van de Onafhankelijkheidsoorlog – schreven de Amerikaanse staten een gemeenschappelijke wetgeving voor de hele Unie. Met die Artikelen van Confederatie hadden ze een los vriendschapsverbond voor ogen. Ze hielden het centrale uitvoerende gezag beperkt en de onderlinge band vrijblijvend. Maar de praktijk wees uit dat het systeem niet goed werkte en dus kwamen in 1787 afgevaardigden uit de verschillende staten bijeen in Philadelphia. Daar werkten ze vier maanden aan de Constitution.

De opstellers van de grondwet bogen zich over de delicate kwestie van de invulling van de federale macht. Als antivoorbeeld golden de Europese monarchieën, in het bijzonder Groot-Brittannië, waarvan de Amerikaanse staten zich net hadden losgemaakt. Centraal stond de gedachte dat machtsmisbruik door één persoon voorgoed onmogelijk moest worden gemaakt. Maar de heren in Philadelphia beseften ook dat een sterk centraal gezag nodig was om anarchie te voorkomen. Dus gingen ze te rade bij de geschriften van Montesquieu en bedachten ze een systeem van checks and balances, waarbij de uitvoerende, wetgevende en rechterlijke macht elkaar in evenwicht zouden houden. De uitvoerende macht kwam bij een president te liggen. De wetgevende macht werd toevertrouwd aan de Senaat en het Huis van Afgevaardigden, die samen het Congres vormen. Het Hooggerechtshof of Supreme Court werd het hoofd van de rechterlijke macht.

De nieuwe grondwet regelde ook de verhouding tussen de afzonderlijke staten en het federale niveau. De speelruimte voor die federale overheid was al bij al beperkt. De deelstaten wilden hun net verworven onafhankelijkheid niet meteen afstaan aan een hoger niveau en behielden heel wat zeggenschap. De grondwet beschouwde defensie, muntwezen, posterijen, handel, accijnzen en buitenlandse betrekkingen als federale bevoegdheden, de deelstaten bleven verantwoordelijk voor zowat alle andere beleidsdomeinen. Om de vrees voor een uitdijende federale overheid weg te nemen verduidelijkte het tiende amendement dat alle bevoegdheden waar geen constitutionele duidelijkheid over bestond, automatisch aan de deelstaten toekwamen.

Terughoudende presidenten

Naar hedendaagse normen vulden de meeste Amerikaanse presidenten in de 19de eeuw hun ambt erg minimalistisch in. De spil van de macht lag bij het Congres en bij de deelstaten. De tijdgeest verplichtte de eerste presidenten tot bescheidenheid. Met de Onafhankelijkheidsstrijd tegen de Britse koning George III nog vers in het geheugen bestond veel argwaan tegenover een sterke uitvoerende macht. Het presidentschap meer egards geven dan strikt noodzakelijk werd algemeen gezien als ongepast. De eerste president moest op alle vlakken de antipode van de Europese vorsten zijn. Kenmerkend voor die opvatting was de reactie op een voorstel van John Adams, vicepresident onder George Washington, de eerste president van de Verenigde Staten. Toen die suggereerde om Washington voortaan aan te spreken met ‘Zijne Majesteit’, werd hij weggelachen. Adellijke titels waren iets voor het vermolmde Europa; George Washington zou simpelweg als ‘Mr. President’ door het leven gaan.

Daarmee was de toon gezet. De macht van de president moest beperkt blijven, net als de hele federale overheid. Voor de staten was die overheid niet meer dan een noodzakelijk kwaad, waaraan ze slechts beperkte bevoegdheden en een klein budget gunden. Ze kon geen eigen inkomstenbelasting heffen en was voor haar financiering hoofdzakelijk aangewezen op bijzondere taksen en douanerechten.

Presidenten hadden amper een eigen staf die naam waardig. Abraham Lincoln (president 1861-1865) moest het stellen met twee persoonlijke medewerkers: iemand om zijn correspondentie te verzorgen en een algemeen assistent. Om zijn medewerkers te kunnen betalen was trouwens enige boekhoudkundige creativiteit nodig, want het federale budget bood maar ruimte voor de aanwerving van één secretaris. Ter vergelijking: een eeuw later – onder Richard Nixon – was het aantal persoonlijke medewerkers van de president aangegroeid tot meer dan vijfhonderd.

Diezelfde Lincoln was wel de eerste die de presidentiële macht gevoelig uitbreidde. De Burgeroorlog vormde de aanleiding om het presidentschap heel anders in te vullen. Zo bouwde Lincoln het leger verder uit zonder voorafgaande instemming van het Congres. Toch veroorzaakte hij geen blijvende trendbreuk. Na de moord op Lincoln kantelde het machtsevenwicht opnieuw in het voordeel van de wetgevende macht. Zo eiste de Republikeinse meerderheid in het Congres een leidende rol op in de wederopbouw na de Burgeroorlog. Ze lag al snel op ramkoers met Lincolns opvolger, de Democraat Andrew Johnson. Het Congres stemde heel wat wetten en maalde daarbij niet om de instemming van de president. De Republikeinse meerderheid was zo groot dat ze eventuele presidentiële veto’s gewoon kon negeren. Johnson werd haast irrelevant en was de eerste president tegen wie het Congres een impeachment of afzetting startte.

Een nieuw type president

Met Theodore Roosevelt (president 1901-1909) kwam een nieuw type president aan de macht. Alleen al door zijn persoonlijkheid was een uitbreiding van de presidentiële invloed zogoed als onvermijdelijk. Teddy Roosevelt geldt nog steeds als de energiekste president die de Verenigde Staten ooit hebben gekend. Waar zijn voorgangers zich ver hielden van taken die hen niet door de grondwet waren toegekend, redeneerde Roosevelt omgekeerd: de president moest zich met alles bezighouden wat hem niet nadrukkelijk verboden werd. Zo verklaarde hij per uitvoeringsbesluit Pelican Island tot het eerste nationale vogelreservaat van de Verenigde Staten, omdat niets hem die mogelijkheid ontzegde.

De uitbreiding van de uitvoerende macht lag echter niet alleen aan Roosevelts persoonlijkheid. Roosevelt was de emanatie van een beweging die sinds het einde van de 19de eeuw opgang maakte. Het was de periode van massale industrialisatie en verstedelijking, vooral in het noordoosten van het land. De Amerikaanse samenleving veranderde in ijltempo en lang niet iedereen profiteerde daarvan. Voor velen bracht de modernisering onzekerheid, ontheemding en moreel verval met zich mee. In die context ontstond de Progressieve Beweging, die ijverde voor een moreel reveil en een actievere inmenging in de economie om de uitwassen van het liberale laissez-faire-beleid te bestrijden. De excessen waren reëel en beroerden de publieke opinie. De Amerikaanse schrijver Upton Sinclair kaartte in zijn boek The Jungle de uitbuiting van migranten en de wantoestanden in de vleesverwerkende industrie van Chicago aan. Het illustreerde wat de Progressieve Beweging al een tijdje aankaartte: de overheid moest de spelregels bepalen waaraan de industriëlen zich dienden te houden.

Roosevelt nam het initiatief tot heel wat nieuwe wetten. Met de Pure Food and Drug en de Meat Packing Act gaf hij een aanzet tot de regulering van de ergste misstanden in de industrie. De antitrustwetgeving, die vrije mededinging moest garanderen en onder zijn voorgangers tot stand was gekomen, gebruikte hij om op te treden tegen te grote industriële en financiële groepen. Ook zijn buitenlands beleid was veel ondernemender dan dat van zijn voorgangers. Hij bemiddelde actief in de Japans-Russische Oorlog en dwong beide partijen in 1905 tot de ondertekening van een vredesverdrag.

Een actievere overheid vereiste een groter budget en daar maakten Roosevelts opvolgers werk van. Het zestiende amendement gaf aan het Congres de mogelijkheid om een directe federale inkomensbelasting te heffen. Het federale budget steeg al snel tot boven een miljard dollar en na de toetreding van de Verenigde Staten tot de Eerste Wereldoorlog in 1917 groeide het zelfs tot veertien miljard dollar. Woodrow Wilson (president 1913-1921) maakte er dankbaar gebruik van om een actieve politiek te voeren. Op vele vlakken deelde hij de visie van Roosevelt. Het was de taak van de overheid om de krijtlijnen uit te zetten en de president moest daarbij een voluntaristische rol spelen. Inzake wetgevend werk kende Wilson zijn gelijke niet. Hij slaagde er zelfs in om opnieuw een centrale bank in te stellen, wat toch alweer van 1836 geleden was.

De presidentiële macht en de federale overheid waren in de eerste twee decennia van de 20ste eeuw behoorlijk gegroeid. Toch golden die nieuwe verhoudingen nog niet meteen als de nieuwe standaard. Tegen het einde van Wilsons tweede ambtstermijn hadden de meeste Amerikanen het gehad met de dadendrang van ‘die overijverige regelneef’. Nu de Eerste Wereldoorlog voorbij was en de economie opbloeide, kon de overheid maar beter een stapje achteruit zetten. Wilsons opvolgers hadden die boodschap begrepen en stelden zich opnieuw minimalistisch op. Hun recept werkte tijdens de voorspoedige roaring twenties, maar kon geen antwoord bieden op de economische crisis van de jaren 1930.

Spil van de federale macht

Een systematische toename van de presidentiële macht en een duurzame verankering daarvan vond plaats onder Franklin D. Roosevelt (president 1933-1945), verre familie van die andere Roosevelt. Niemand was langer president dan hij; toen gold overigens nog geen maximum van twee ambtstermijnen. Roosevelt heeft het presidentschap en de federale uitvoerende macht structureel veranderd. Het Congres stond aanvankelijk nochtans niet te springen voor zijn pogingen om een grotere rol te spelen in de federale besluitvorming.

Maar de omstandigheden zaten Roosevelt mee. Het land bevond zich in een belabberde toestand. Het was de periode van de Grote Depressie en de economische rampspoed rechtvaardigde een sterk presidentieel optreden. Roosevelts herstelprogramma’s – bekend als de New Deal – vroegen om een grote administratie. FDR bouwde de uitvoerende departementen uit en richtte het Executive Office op, waarin heel wat gespecialiseerde diensten werden ondergebracht. In de Rooseveltjaren groeide dat bureau van een honderdtal personeelsleden tot meer dan 600 werknemers. Roosevelt investeerde ook in het White House Office, de verzamelnaam voor de persoonlijke medewerkers van de president, die zogoed als allemaal in het Witte Huis werken.

Door de betrokkenheid van de Verenigde Staten bij de Tweede Wereldoorlog kon Roosevelt ook na de crisisjaren zijn prominente leidersrol blijven rechtvaardigen. Zijn opvolgers hadden de Koude Oorlog en binnenlandse problemen zoals rassensegregatie om een sterke uitvoerende macht te verantwoorden. Tegelijkertijd versterkte de federale overheid zich ten opzichte van de staten. Het garanderen van de burgerrechten op het volledige grondgebied van Amerika gaf haar de mogelijkheid om dwingender op te treden tegen hardleerse (zuidelijke) staten die koppig vasthielden aan hun segregatiepolitiek. Toen de gouverneur van Arkansas in 1957 manu militari probeerde te verhinderen dat zwarte kinderen toegang kregen tot een blanke school, stuurde president Eisenhower federale troepen naar de onwillige staat. Zij dwongen de vrije toegang voor zwart en blank tot de school af. Rassenscheiding was verboden en de staten moesten zich daarnaar schikken. Anderhalve eeuw eerder, in de Verenigde Staten van Thomas Jefferson, zou zoiets totaal ondenkbaar zijn geweest. Die Founding Father was als de dood voor een beknotting van de zelfbeschikking van de staten.

In de jaren 1960 groeide het presidentschap naar een hoogtepunt van machtsconcentratie. Lyndon B. Johnson (president 1963-1969) vuurde een arsenaal aan wetsvoorstellen op het Congres af en zorgde er hoogstpersoonlijk voor dat die werden aangenomen, in de eerste plaats door zijn politieke handigheid. Maar ook structureel vergrootte hij zijn onafhankelijk tegenover het Congres. Zo was er de kwestie van de bevoegdheidsverdeling bij internationale conflicten. De president was de opperbevelhebber van het leger, maar het kwam het Congres toe om de oorlog te verklaren. Dat was grondwettelijk vastgelegd. Johnson loodste echter een resolutie door het Congres die hem een blanco cheque verschafte om ‘alles te doen wat noodzakelijk was’ om het conflict in Vietnam aan te pakken. Het Congres had zijn alleenrecht om de oorlog te verklaren daarmee vrijwel achteloos aan de president afgestaan.

Johnsons ambitieuze armoedebestrijdingsprogramma’s vereisten grote administraties. Omdat de federale overheid een steeds grotere rol ging spelen in armoedebestrijding en sociale zekerheid – een weg die onder FDR was ingeslagen – groeide de invloed van de uitvoerende macht en dus van de president. Nixon ging in dat alles nog een stapje verder. Terwijl Johnson de volksvertegenwoordigers nog kon inpakken met zijn politieke vaardigheden, miskende Nixon het Congres gewoon. Zonder het Congres te consulteren liet hij Laos bombarderen en begon hij een interventie in Cambodja. Later zette hij zijn eigengereide optreden ook door op binnenlands vlak. De machtsconcentratie was zo ongezien dat politicologen hem met het etiket ‘imperial president’ of keizerlijke president bedachten. Logisch dus dat de Congresleden geen enkele clementie toonden toen het Water-gateschandaal uitbrak. Nixons carrière eindigde roemloos. De schade die hij aan het presidentiële ambt had toegebracht, was groot. Het Congres profiteerde daarvan om de machtsbalans opnieuw wat meer in zijn voordeel te doen kantelen. Het nam enkele wetten aan die de presidentiële almacht moesten inperken.

Na Johnson en Nixon kwam er dus een einde aan de enorme machtsconcentratie bij de president, al betekende dat geenszins een terugkeer naar de minimalistische presidenten van de 19de eeuw. Om te beginnen waren de Verenigde Staten zelf veranderd. De natie was uitgegroeid van een isolationistische unie van staten tot een wereldmacht met een uit de kluiten gewassen federale overheid. Bovendien hadden Franklin Roosevelt en de naoorlogse presidenten een nieuwe standaard gevestigd. Geen enkele president zou vandaag nog genoegen nemen met de macht die zijn voorgangers uit het pre-Roose velttijdperk was toebedeeld.

President en Congres

Het Amerikaanse Congres verschilt sterk van de meeste parlementen zoals wij die in Europa kennen. Een belangrijk verschilpunt is de verhouding met de uitvoerende macht. In ons parlementaire stelsel heeft de regering het vertrouwen van de volksvertegenwoordigers nodig, wat betekent dat de regeringspartijen bijna altijd een afspiegeling vormen van de meerderheid in de Kamer. Een wetsontwerp uit de koker van de regering wordt wegens de partijtucht haast automatisch goedgekeurd door het parlement. Dat maakt dat criticasters ons parlement graag omschrijven als een praatbarak en een stemmachine. Niet zo in de Verenigde Staten.

Het Amerikaanse Congres kan zich onafhankelijk opstellen tegenover de uitvoerende macht. De presidentsverkiezingen staan los van de verkiezingen voor de Senaat en het Huis van Afgevaardigden. Niet zelden is de president van een andere partij dan de meerderheid van de Congresleden. Ook al is een meerderheid van de volksvertegenwoordigers de president niet gunstig gezind, toch kan het Congres de president niet (zomaar) naar huis sturen. Omgekeerd kan de uitvoerende macht het Congres niet ontbinden.

Het Congres belichaamt de wetgevende macht maar moet die delen met de president. Zo heeft de president een vetorecht, waarmee hij wetsvoorstellen kan tegenhouden. Het Congres kan het presidentiële veto echter ongedaan maken, door het bewuste voorstel met een tweederdemeerderheid in beide kamers aan te nemen. Het presidentiële veto is een grondwettelijk verankerd recht. De opvatting over het gebruik ervan evolueerde in de tijd. Aanvankelijk werd het presidentiële veto enkel ingezet om klaarblijkelijke schendingen van de grondwet tegen te houden. Later werd het ook aanvaardbaar om uit politieke overtuiging een veto te gebruiken.

De president en het Congres zijn voor het wetgevende werk dus op elkaar aangewezen, volgens het principe van checks and balances. Maar dat systeem heeft ook nadelen. Steeds vaker komt het voor dat Congres en president elkaar stokken in de wielen steken. President Obama ondervond aan den lijve wat het betekent om te moeten samenwerken met een door conservatieve Republikeinen gedomineerd Congres. Een triest hoogtepunt van die obstructiepolitiek vond plaats in oktober 2013, toen een aantal Amerikaanse overheidsdiensten de deuren moest sluiten omdat er geen akkoord werd gevonden over de verhoging van het schuldenplafond. Dat is het maximale bedrag dat de federale overheid mag lenen. Die limiet moet geregeld opgetrokken worden, anders kunnen de Verenigde Staten niet aan vers geld geraken en bijgevolg ook geen betalingen meer doen. Het komt het Congres toe om het schuldenplafond te verhogen maar de Republikeinen wilden daar enkel mee instemmen als Obama terugkwam op belangrijke onderdelen van zijn ziektekostenverzekering (Obamacare). Hoewel er uiteindelijk een akkoord werd bereikt, maakt het incident wel duidelijk waar de achilleshiel van het systeem zit. Als de ideologische verwijdering tussen president en Congres te groot wordt, houden beide instellingen elkaar niet langer in evenwicht maar in een wurggreep.

Het Supreme Court

Het Federaal Hooggerechtshof of Supreme Court is het belangrijkste orgaan van de rechterlijke macht. Het hof telt negen rechters, die voor het leven worden benoemd. Het is de president zelf die rechters voordraagt, maar de Senaat moet er wel zijn goedkeuring aan geven.

Het Supreme Court fungeert als hoogste rechtbank en houdt zich bezig met de grondwettelijke toetsing van federale wetten. Als het hof een wet ongrondwettelijk verklaart, komt dat neer op een nietigverklaring. Die toetsing is niet ‘machinaal’. De grondwet biedt vanwege haar bondigheid heel wat ruimte voor interpretatie. Het Hooggerechtshof baseert zijn uitspraken dus niet op de grondwet als dusdanig, maar op een interpretatie van de grondwet en die wordt onmiskenbaar beïnvloed door de ideologische strekking van de rechters. Als een president de kans krijgt om een rechter te benoemen (in de praktijk telkens wanneer een rechter op pensioen gaat of overlijdt), zal hij daarom proberen iemand te kiezen die aansluit bij zijn eigen politieke overtuiging.

President en regering

De Amerikaanse regering of het Cabinet bestaat uit de president, de vicepresident en vijftien Secretaries, het equivalent van wat wij ministers noemen. Die regering functioneert echter niet als een collectief orgaan zoals wij dat kennen. Er is geen ministerraad die regelmatig vergadert en als dusdanig beslissingen neemt. De leden van het Cabinet zijn in de eerste plaats functionarissen die in dienst van de president leiding geven aan een uitvoerend departement. De president benoemt hen, weliswaar na goedkeuring door de Senaat, en kan hen naar eigen goeddunken ontslaan. De president is immers de verkozene, niet zijn ministers.

(Door Jonas Raats)