‘EU kan niet voor iedereen goed doen’

Als vicepresident van het Europees Hof van Justitie merkt de Belg Koen Lenaerts steeds vaker op dat het Hof een strijdtoneel van het laatste woord wordt.

Koen Lenaerts (58) is professor Europees recht aan de KU Leuven en bekleedt als vicepresident van het Europees Hof van Justitie (EHJ) de op een na hoogste positie van een van de belangrijkste EU-instellingen. Het is een functie die hij nu reeds een jaar uitoefent en die de bekroning is van een glansrijke juridische en academische carrière (onder andere aan de universiteit van Harvard), een carrière waarvoor hij tevens in 2004 tot baron werd verheven.

Lenaerts is niet verbaasd over de toenemende kritiek die de EU sinds een aantal jaren te verwerken krijgt. Als rechter bij het Europees Hof van Justitie merkt hij bovendien dat het Hof steeds meer een strijdtoneel van het laatste woord wordt. ‘Maar ik ben het grondig oneens met de mensen die daaruit afleiden dat het slechter gaat met Europa. Ik trek net de omgekeerde conclusie.’

De Eurocrisis is nochtans niet de enige reden waarom de EU meer kritiek krijgt. Denk bijvoorbeeld maar aan Lampedusa, de teleurstellende richtlijn voor een gemeenschappelijk asiel- en migratiebeleid of het massale gelobby rond de nieuwe privacywetgeving. Waarom bleef de EU vroeger zo lang onopgemerkt?

Koen Lenaerts: ‘De Europese besluitvorming van twintig, dertig jaar geleden draaide vooral rond de inrichting van de interne markt en zaken die daar nauw rond hingen. Omdat deze de welvaart van de lidstaten vergrootten, leidde dit veel gemakkelijker tot een akkoord. Nu het integratieproces zo doorsijpelt in alle aspecten van het maatschappelijk leven, is het eigenlijk niet verwonderlijk dat de EU al maar meer in het vaarwater van high politics komt, zoals politicologen dat noemen. Daarom is het ook logisch dat er nu een volwaardig politiek debat tot stand komt en dit tot grotere spanningen leidt.’

Waar het dus vroeger echte win-win-situaties waren, is het nu meer een kwestie van verliezers en winnaars?

Lenaerts:‘Precies. Wanneer het er echt toe doet, kan dit soms tot institutionele spanningen leiden waarbij de Commissie de afweging moet maken tussen de tegenstrijdige belangen van de lidstaten en het Europees Parlement. Niet alleen in België, maar in om het even welk ander land zijn beslissingen zelden positief voor iedereen. Voor iedereen goed doen, voor alle stakeholders, dat kan bijna niet. Moest dat bestaan, zou je geen enkele politieke strijd hebben.’

Dan evolueert de EU volgens u naar een echte, normale overheid?

Lenaerts:‘Absoluut, net zoals de overheden van de lidstaten en de regio’s een fact of life zijn. Alle grote maatschappelijk debatten die eerst binnen de lidstaten gevoerd werden, vinden nu ook geleidelijk aan op het niveau van de Europese Unie plaats. Europa is een heel klein geografisch gebied met een massaal hoog bevolkingsaantal. Dus welke onzichtbare landsgrens je ook passeert, je zit in een lotsgebonden geheel. Daarom zijn er steeds meer beleidsgebieden van gemeenschappelijk belang die niet ophouden aan de landsgrenzen. De EU wordt voor die gebieden dan het bestuursniveau waarbij men het dichtst bij de burger staat en waarop men het efficiëntst kan optreden.’

In België lijkt die eensgezindheid over de EU toch nog relatief groot, zelfs over communautaire en andere klassieke breuklijnen heen.

Lenaerts:‘En ik ben heel blij dat die consensus er is, maar ook die komt onder druk te staan. Denk bijvoorbeeld aan de bestrijding van de Eurocrisis. De EU zou daarbij zeer duidelijk economische modellen gebruiken die onder andere door Paul de Grauwe en Nobelprijswinnaar Joseph Stiglitz zwaar op de korrel worden genomen.’

Toch is België op z’n zachts gezegd niet de sterkste leerling als het op de omzetting van Europese richtlijnen aankomt. Eind oktober legde het Hof van Justitie ons een boete van 10 miljoen euro op voor het laattijdig omzetten van een milieurichtlijn voor proper water. Volgens sommigen juist op het moment dat we in orde zijn met die richtlijn?

Lenaerts:‘Dat is waar, maar die zogenaamde ‘forfaitaire som’, sanctioneert juist altijd de vertragingen die zijn opgelopen in het verleden. Ze is dus niet te verwarren met een ‘dwangsom’ die verder oponthoud voor de toekomst probeert in te korten. Dat is ook al voor een klein tiental andere lidstaten gebeurd in andere gebieden van het Europees recht. Het Hof van Justitie dwingt dit af, maar heeft daar niet zelf over beslist. Dat staat allemaal in het verdrag van Lissabon dat de lidstaten unaniem hebben aangenomen.’

Bovendien had België de richtlijn 10 jaar eerder in orde moeten brengen en kreeg ze er al een waarschuwing voor.

Lenaerts:‘Absoluut. Wanneer een eerste inbreuk vastgesteld werd en deze inbreuk nog niet door de lidstaat binnen een redelijke termijn werd gecorrigeerd, wordt een tweede procedure opgestart die leidt tot het opleggen van die forfaitaire som. Zuiver juridisch beschouwd, is deze zaak dus een heel klassiek geval dat niet moeilijk te beoordelen is, want je controleert of de nodige maatregelen genomen zijn en wanneer ze uiteindelijk genomen zijn. Wanneer je ziet dat er een vertraging is, wordt daar een passende sanctie voor opgelegd. Zo simpel is dat.’

Zegt het Hof iets over de manier waarop België moet betalen?

Lenaerts:In dit soort van procedures stelt het Hof de inbreuk steeds vast ten aanzien van een lidstaat, dus nooit ten aanzien van bijvoorbeeld regio’s of lokale besturen. Wel is het zo dat men uit de motivering van het arrest kan afleiden wat precies het voorwerp van de inbreuk is. Dat geldt in het algemeen voor al deze soort arresten.

Waarom is het zo belangrijk dat lidstaten geen vertragingen mogen oplopen in het omzetten van die richtlijnen?

Lenaerts:‘Het EU-recht is een gemeenschappelijk recht van 28 lidstaten, waarbij de ketting slechts zo sterk is als haar zwakste schakel. Lidstaten die plichtsbewust hun deel deden zijn perfect gerechtigd om zuiver water te hebben, te meer omdat ze soms grote investeringen deden in tijden van budgettaire soberheid. Ze mogen dus verwachten dat anderen ook hun deel van de verplichtingen nakomen, want waterlopen stoppen niet aan de landsgrenzen. Wanneer anderen vertragingen oplopen die verder blijven duren, kan men beginnen denken dat de richtlijn eerder een nobele wens was en het toch niet zo nauw komt. Zo zit je in een neerwaartse spiraal, omdat enkel de zwakste schakels de ketting doen breken. Daarom trekt men de achtergebleven lidstaten terug bij zodat het plaatje terug volledig is. Geen spiraal neerwaarts, maar een spiraal opwaarts.’

Met de komende Europese verkiezingen beweegt er ook heel wat in het Europese Parlement. De belangrijkste politieke partijen gaan elk een ‘presidentskandidaat’ naar voren schuiven die zijn of haar partijprogramma over al de 28 lidstaten moet vertegenwoordigen. De kandidaat van de winnende fractie zou dan Commissievoorzitter moeten worden. Kan dit geen juridische problemen opleveren?

Lenaerts:‘Het huidige verdrag laat perfect toe dat Europese politieke partijen zo’n ‘Spitzen-kandidaten’ naar voren schuiven, zoals de Duitsers dat zeggen. Er is geen enkele bepaling in het Lissabon-Verdrag dat in de weg staat dat de politieke praktijken zich vandaag op zo’n manier ontwikkelen.’

Maar het staat toch ook nergens vermeld?

Lenaerts:‘Absoluut, maar in bijna alle nationale grondwetten ontwikkelen de gebruiken zich in de marge van wat een grondwet toelaat, meestal door er niets over te zeggen. Wist u dat nergens in de Belgische grondwet vermeld wordt dat een regering moet aftreden wanneer ze de vertrouwensstemming verliest in het parlement? Ook in Groot-Brittannië is hier nergens iets over geschreven, maar ik kan u verzekeren dat het wel altijd gebeurt. Op deze manier is het op basis van de huidige verdragen perfect toegelaten dat fracties hun kandidaat voor het voorzitterschap indienen. Trouwens, ook in Duitsland is het een zuiver ongeschreven constitutionele gewoonte dat elke partij zijn Spitzen-kandidaten voor de Bondsdag- en de Landtagverkiezingen kiest.’

Dan hebben critici ongelijk wanneer ze beweren dat er hiervoor een verdragswijziging nodig zou zijn?

Lenaerts:‘Het zijn politieke praktijken die geleidelijk aan evolueren. We moeten allemaal nog zien wat de impact gaat zijn. Er staat nergens geschreven dat de sterkste partij de Commissie-voorzitter mag voordragen. Dat hangt van de coalitieonderhandelingen af. Wel zegt het Lissabon-verdrag dat de Europese Raad een kandidaat moet selecteren en voordragen aan het Europees parlement, die dan daarop haar goedkeuring moet geven. Maar je begrijpt goed dat wanneer politieke partijen een echt engagement nemen, dan impliceert dat eigenlijk ook de staats-en regeringsleiders, want die zijn evenzeer christendemocraat, liberaal, sociaal-democraat, enzovoort.’

Bovendien verplicht het Lissabon-verdrag de Unie om bij de samenstelling van de Commissie, rekening te houden met de uitslag van de Europese verkiezingen?

Lenaerts:‘Maar heel makkelijk is dat niet te garanderen. “Rekening houden met” is nu eenmaal iets anders dan een zuivere proportionaliteit invoeren. Ondertussen draagt elke lidstaat toch zijn kandidaatscommissaris voor, weliswaar in samenspraak met de nieuwe Commissievoorzitter. Daardoor zijn de politieke verhoudingen in de Commissie soms verschillend van de samenstelling in het parlement. Maar ook die bepalingen zijn naar de geest toe te passen. Daarom is het belangrijk dat de Commissie telkens samengesteld wordt in de eerste weken na de Europese verkiezingen, zodat men rekening moet houden met het verse mandaat van de Europese volksvertegenwoordigers.’ (LG)