‘Alleen als EDEO grondig wordt hervormd, komt het nog goed met het Europese buitenlandbeleid’

‘De Dienst voor Extern Optreden (EDEO), die het gemeenschappelijke buitenlandbeleid moet ondersteunen, is een catastrofe’, oordeelt Jonathan Holslag, professor internationale betrekkingen aan de VUB.

Europa moet zich assertiever en eendrachtiger opstellen. Donald Trump heeft ons continent nog eens wakker geschud, en ook de verkiezing van Emmanuel Macron in Frankrijk is een kans om vooruitgang te boeken. Maar de Dienst voor Extern Optreden (EDEO), die het gemeenschappelijke buitenlandbeleid moet ondersteunen, is een catastrofe. Ondanks het harde werk van Federica Mogherini, de Europese hoge vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en Veiligheid, grossiert die dienst in naïviteit, onkunde en inefficiëntie. Alleen als hij grondig wordt hervormd, komt het nog goed met het Europese buitenlandbeleid.

Het ontbreekt de EDEO vooral aan een strategische cultuur. Telkens als ik ambtenaren van de dienst spreek, blijkt dat ze diplomatiek succes blijven afmeten aan aantallen: het aantal projecten, het aantal paragrafen in een gezamenlijke verklaring, het aantal opgestarte dialogen. Leveren die dialogen ook resultaat op? Dienen de gefinancierde projecten daadwerkelijk de Europese belangen? Daarvan lijken ze niet wakker te liggen. Ze vinken vakjes aan, vergaderen veel maar boeken bijzonder weinig vooruitgang.

Een voorbeeld: een tijd geleden gaf ik in het Europees Parlement een stand van zaken over het zogenoemde strategische partnerschap met China. Na vijftien jaar, zei ik, is dat partnerschap nog altijd erg onevenwichtig. De Chinezen moeten amper weten van politieke samenwerking met Europa. Wat antwoordde de EDEO? Dat we meer moeten investeren in de culturele dialoog en in uitwisselingen tussen jongeren.

Nog een voorbeeld: de Rusland-politiek. Tijdens een debat met een groep denktankers stelde een collega dat Europa behoefte had aan een combinatie van afschrikking – deterrence in het jargon – en samenwerking. De EDEO-vertegenwoordiger keek alsof hij het in Keulen hoorde donderen. Waarop hij zich ervan afmaakte met: ‘Afschrikking is de verantwoordelijkheid van de NAVO.’

Vanwaar die wereldvreemdheid? De voorbije twintig jaar heeft Europa zich de koning van de wereld kunnen wanen: dat is één oorzaak. Wij waren het rolmodel, de rest van de wereld zou zich wel aanpassen. De oude generatie bureaucraten, die deels stamt uit de tijd dat de Europese Commissie nog voor het buitenlandbeleid instond, heeft nog niet door dat de wereld veranderd is. Ze ziet niet in dat zachte macht alleen mogelijk is als ook de harde en economische macht op peil blijft.

Nog een oorzaak? Bureaucraten, bedolven onder projecten en dialogen, houden zich met weinig anders onledig dan projectmanagement. En er schort ook wat aan de instroom. Aan de ene kant heb je de alumni van het Europacollege. Zij worden voorbereid om mee te draaien in de technocratische cultuur, niet om daar een stevige strategische cultuur tegenover te stellen. Aan de andere kant heb je veel nieuwkomers uit Oost-Europese landen: op enkele toppers na hebben die niet altijd de gewenste ervaring.

Europese diplomaten verklaren het gebrek aan daadkracht doorgaans door de terughoudendheid van de lidstaten te onderstrepen. Voor een deel klopt dat: de EU-landen zijn vaak behoorlijk kortzichtig. Maar dan is het uitgerekend de plicht van de hoge EDEO-ambtenaren om leiderschap te tonen. Om sterke inhoudelijke argumenten te ontwikkelen en coalities te smeden. Slechts een enkele klasbak kan dat ook. De grote meerderheid lijkt zich best tevreden te voelen, zo strak in het pak tussen consultants en andere mooipraters wier analyses bepaald worden door wat de EDEO ze betaalt. In plaats van leiderschap te tonen tegenover de lidstaten en hun bevolking, verliest de dienst ongelofelijk veel tijd in conflicten met departementen van de Europese Commissie.

Ik hoop dat Frankrijk en Duitsland, samen met de andere EU-leden, meer zullen investeren in de EDEO. Dat ze er opnieuw topdiplomaten naartoe sturen. Dat ze veel duidelijkere doelstellingen formuleren en de dienst afrekenen op de manier waarop ze strategische belangen behartigt. En ik hoop dat daardoor een einde komt aan de intellectuele inteelt die er heerst, met beleidsmakers die vooral zelfbevestigende rapporten verwachten. Willen we een krachtig en eendrachtig Europees buitenlandbeleid, dan zal in Brussel een kleine paleisrevolutie nodig zijn.