De Vlaamse regering wil vrijwillige fusies van gemeenten aanmoedigen om de lokale bestuurskracht te vergroten. Dat argument werd ook gebruikt voor de fusies van 1976. Maar bij die hervorming woog volgens Koenraad De Ceuninck van de Universiteit Gent een partijpolitieke logica door.
Tegen 2014 moet een ‘interne staatshervorming’ leiden tot een vereenvoudiging van het bestuurlijke landschap in Vlaanderen. Dat is een ambitie van de Vlaamse regering-Peeters II, die het huidige landschap ‘druk en rommelig’ noemt.
Een blik op de lokale besturen leert dat dit een understatement is. Zo zijn er 308 gemeenten, 116 autonome gemeente- bedrijven, een rist lokale agentschappen, 91 intercommunales, talloze intergemeentelijke projectverenigingen, 308 OCMW’s, 65 OCMW-verenigingen, 118 politiezones, 5 provincies, 7 autonome provinciebedrijven en 1800 kerkfabrieken. Dat resulteert in versnippering, en verlies van bestuurlijke efficiëntie.
Vlaams minister van Binnenlands Bestuur Geert Bourgeois (N-VA) heeft de regeringsintenties vertaald in een beleidsnota. Daarin is sprake van ‘sterke en verantwoordelijke lokale besturen’. De Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) hing al aan de bel. De VVSG staat positief tegenover een interne staatshervorming, maar ze is ook sceptisch. Twee pacten en een kerntakendebat hebben volgens de VVSG in de voorbije tien jaar de keizer-kostermentaliteit van de Vlaamse overheid niet gewijzigd. Gehoopt wordt dat er dit keer wel iets verandert aan die ’topdown-cultuur’, met ook meer bevoegdheden en middelen voor de steden en gemeenten.
Opvallend is dat de VVSG niet ingaat op de suggesties van de Vlaamse regering en minister Bourgeois om in het kader van federaties en stadsregio’s nieuwe samenwerkingsverbanden aan te gaan, of om gemeenten samen te voegen. Gemeenten die dat laatste zouden doen, krijgen een ‘eenmalige subsidiebonus’ uit het Gemeentefonds.
Korte pijn
Zowel het Vlaamse regeerakkoord als minister Bourgeois heeft het over ‘vrijwillige’ gemeentelijke fusies. De laatste opgelegde samenvoeging van gemeenten dateert van 1976 (met als uitloper een tot in 1982 uitgestelde fusie in Antwerpen). Hoewel ze wordt beschouwd als de grootste hervorming waarmee de lokale overheden in ons land ooit werden geconfronteerd, is de toenmalige besluitvorming pas nu wetenschappelijk onderzocht door Koenraad De Ceuninck van het Centrum voor Lokale Politiek (Universiteit Gent). Zijn doctorale scriptie over de gemeentelijke fusies van 1976 is inmiddels in boekvorm uitgegeven. Een kernstelling van De Ceuninck is dat topfiguren van de toenmalige meerderheidspartijen in de federale regering (CVP en PVV) sterk de hand gehad hebben in het uittekenen van de nieuwe gemeentegrenzen.
De afslanking tot 589 steden en gemeenten had heel wat voeten in de aarde (zie grafiek). In 1830 telde België 2498 steden en gemeenten. Tegen 1930 was dat aantal zelfs opgelopen tot bijna 2700. Voorzichtige aanzetten tot meer intergemeentelijke samenwerking en een wetsvoorstel om alle gemeenten met minder dan 500 inwoners samen te voegen, leverden weinig op. Uiteindelijk zou het duren tot de Eenheidswet van 1961, die grotere gemeenten beschouwde als een hefboom voor ‘economische expansie, sociale vooruitgang en financieel her- stel’, vooraleer een eerste fusiegolf plaatsvond. In vier stappen verdwenen 304 gemeenten. Een van de meest in het oog springende fusies was de vorming van de stad Brugge in 1970. Toch bleef de schaal van veel gemeenten problematisch. Een gemiddelde gemeente telde nog altijd maar 4000 inwoners voor een oppervlakte van 13 vierkante kilometer. In Vlaanderen haalde 73 procent niet de kaap van 5000 inwoners. In Wallonië gold dat voor 90 procent van de gemeenten en telde meer dan de helft niet eens 1000 inwoners.
De staatshervorming van 1970 en twee wetten van 1971 (de ene over de samenvoeging van gemeenten en de andere over de oprichting van agglomeraties en federaties) veroorzaakten niet meteen een stroomversnelling. Uitzondering was het kortstondige bestaan van de agglomeratie Brussel en enkele Vlaamse randfederaties rond Brussel. De echte doorbraak voor gemeentelijke fusies kwam er pas met het aantreden van de rooms-blauwe regering-Tindemans I in 1974. Die stuurde haar minister van Binnenlandse Zaken, de Waalse chris- tendemocraat Joseph Michel, op pad om tegen de gemeenteraadsverkiezingen van 1976 een ingrijpende operatie af te ronden.
De motieven van toen klinken soms verrassend actueel: bestuurlijke versnippering, een gebrek aan financiële slagkracht en hoge gemeentelijke schulden, weinig geschoold personeel, geen ruimte voor economische ontwikkeling. Minister Michel, die aan de slag ging met een plan dat in 1971-1972 onder leiding van toenmalig directeur-generaal Raymond Costard van Binnenlandse Zaken was gemaakt, koos voor de korte pijn. In september 1974 startte hij een raadpleging van de provincies, steden en gemeenten. In november 1975 al keurden Kamer en Senaat zijn wetsontwerp goed, nadat eerst 500 amendementen naar de prullenmand waren verwezen.
De fusies van 1976 brachten het aantal steden en gemeenten terug tot 589. In Vlaanderen daalde het aantal met 62 procent en in Wallonië met 82 procent. Slechts 92 gemeenten waren niet bij de hele operatie betrokken. Ook Brussel behield 19 gemeenten. In een gemiddelde Belgische gemeente steeg het aantal inwoners tot 16.565 (18.000 in Vlaanderen en 12.000 in Wallonië). De gemiddelde oppervlakte nam toe tot 52 vierkante kilometer. Volledig afgerond werd deze hervorming in 1982 met de moeizame fusie van de stad Antwerpen met zeven omliggende gemeenten. Dat had te maken met de grote financiële problemen van de stad en met politieke afwegingen (in Antwerpen zwaaiden de socialisten de plak, in de randgemeenten stond de CVP sterk).
Belgische besluitvorming
Koenraad De Ceuninck onderzocht de verschillende fasen van de besluitvorming over de fusies van 1976. En in tegenstelling tot oud-minister Michel, die steeds heeft beweerd dat de hervorming geen politiek stempel droeg (zie kader), concludeert De Ceuninck dat er wel degelijk partijpolitieke beïnvloeding is geweest.
‘Dat de fusies in één beweging en van bovenaf werden doorgevoerd, heeft samen met de vastberadenheid van Michel zeker bijgedragen tot het slagen van het opzet. De achterliggende visie was logisch en rationeel, maar uiteindelijk stonden compromissen tussen de toenmalige meerderheidspartijen centraal en zijn de fusies een louter partijpolitieke aangelegenheid geworden van een kleine groep insiders, die lokale en nationale mandaten cumuleerden. Zo werd het een typisch staaltje van Belgische besluitvorming’, aldus De Ceuninck. Hij geeft twee voorbeelden. Voor Gent moest in Brussel de knoop worden doorgehakt. Zelzate ontsnapte aan de fusie met de randgemeenten, hoewel men het hele havengebied onder één gemeentebestuur had willen brengen. Ook voor de fusie in Kortrijk moest Brussel tussenbeide komen en hield een andere partijpolitieke machtsbasis Harelbeke en Kuurne buiten de samenvoeging.
De fusies bleven niet zonder gevolgen op lokaal vlak. Ze mondden snel uit in het einde van plaatselijke verkiezingslijsten en een ‘nationalisering’ van de gemeentelijke politiek. Financieel werden de gemeenten sterker: ze kregen meer steun van de hogere overheid en verhoogden hun belastinginkomsten, maar ze gaven ook meer uit. In de nieuwe fusiegemeenten werd de dienstverlening gecentraliseerd en gestroomlijnd, maar het personeelsbeleid werd niet op een professionele leest geschoeid. Er vielen ook geen ontslagen en niemand hoefde financieel in te leveren. Het personeelsbeleid droeg nog tot in het begin van de jaren negentig sporen van de fusies.
‘Hoewel er aanvankelijk veel weerstand was, zijn de fusies van 1976 geslaagd. De gemeenten zijn op vele vlakken sterker geworden. Nergens is nadien geopteerd voor een defusie’, aldus De Ceuninck. Toch blijft volgens hem voor veel gemeenten een probleem van schaalgrootte bestaan. ‘Nieuwe fusies zijn niet zaligmakend voor de bestuurskracht. De vraag is ook wat het doel is: het bestuur dichter bij de burger of sterkere lokale besturen? Zowel steden als landelijke gemeenten staan in de komende jaren in elk geval voor grote financiële uitdagingen. Denk bijvoorbeeld aan de enorme kosten voor waterzuivering en de ambtenarenpen- sioenen.
‘Tegelijk is er de vaststelling dat veel gemeentelijke bevoegdheden zijn doorgeschoven naar intercommunales, streekbesturen en andere intergemeentelijke verenigingen. Voor elke bevoegdheid is er een ideale schaal. Maar op die manier is er een nieuwe bestuurslaag ontstaan, waarop niemand nog goed zicht heeft. Minister Bourgeois beseft dat. Hij streeft naar maximaal twee bestuurslagen per beleidssector en meer bevoegdheden voor de gemeenten. Naast vrijwillige fusies, ziet hij daarbij brood in stadsregionale samenwerking en federaties van landelijke gemeenten. Dat kan helpen om de bestuurlijke verrommeling tegen te gaan, maar dan moeten de provincies wel worden afgeschaft.’
KOENRAAD DE CEUNINCK, DE GEMEENTELIJKE FUSIES VAN 1976 – EEN MIJLPAAL VOOR DE LOKALE BESTUREN IN BELGIë, UITGEVERIJ VANDEN BROELE, 450 BLZ.
DOOR PATRICK MARTENS
