Herman Van Rompuy zou voorzitter van de Europese Raad kunnen worden – uitgerekend de instelling waarmee België een haat-liefdeverhouding onderhoudt. Maar hoe ontstond die Europese Raad, en waar staat hij vandaag voor?

De mogelijke kroning van Herman Van Rompuy tot eerste vaste voorzitter van de Europese Raad van regeringsleiders zou een aardige grap van de geschiedenis zijn. Uitgerekend België verzette zich in het verleden tegen de oprichting van deze instelling, omdat het oude Europese idealen doorkruiste. Het Europese project diende de vrede op het continent en mocht geen vehikel van machtspolitiek van de groten worden. België staakte in 1974 het verzet, en maakte een draai. De premiers Leo Tindemans (CD&V) en later Guy Verhofstadt (Open VLD) gaven het voorbeeld. Hun opvolger Van Rompuy kan nu oogsten.

Toppen van regeringsleiders waren volgens Europese aartsvaders als Jean Monnet of Paul-Henri Spaak niet nodig en niet wenselijk. In het oprichtingsverdrag van Rome (1957) was daarin dus niet voorzien. Een vergadering van regeringsleiders, dat deed denken aan diplomatieke rondetafels zoals het Congres van Wenen van 1814-1815 of de Conferentie van Versailles van 1919: fora waar nationale belangen hard botsten, zonder gemeenschappelijk ideaal, en waarbij de kleine landen buitenspel stonden. Met die brute realpolitik wou men juist breken. De stichters stelden hun hoop in een neutrale Commissie en in een Parlement; die zouden de voorbode zijn van een overkoepelend Europees gezag.

Wie de machtsverhoudingen vandaag bekijkt, merkt al gauw dat die verwachting niet is uitgekomen. Commissie en Parlement spelen hun Brusselse rol, maar de verzamelde regeringsleiders zijn het onbetwiste machtscentrum van de Europese politiek geworden. Hoe kon hun Europese Raad zich zo manifesteren? En waarom legde ook België zich daarbij neer?

Tussen vrede en macht

Bij de West-Europese politieke leiders die in de jaren 1950 de voorlopers van de Unie oprichtten, kun je twee politieke doelen onderscheiden (buiten het gemeenschappelijke doel om de welvaart te vergroten door handel). In het ene was Europa een vredesproject, in het andere een machtsproject.

Het Europese vredesproject had kort na 1945 een grote zeggingskracht. Na twee zelfvernietigende oorlogen lag het continent in puin. Een (nieuwe) herhaling moest absoluut vermeden worden. Die praktische overweging werd met de tijd idealistisch ingekleurd. Voor sommigen was het Europa van de Zes uit 1951 (de Beneluxlanden, Italië, Frankrijk en Duitsland) een opstapje naar een mondiale rechtsorde, zo niet de wereldvrede. Dat naoorlogse, bijna religieuze verlangen naar vrede herinnert aan wat de historicus Adam Zamoyski schreef naar aanleiding van de heilsverwachtingen na de val van Napoleon: ‘De komst van vrede na een lange oorlog leidt altijd tot een verlangen naar een duizendjarig vrederijk.’

Bij het vredesproject paste het beeld van een nieuwe wereld die men zou bouwen. Het prille Europa als een werk op een nog leeg bouwterrein, waar langzaam een kathedraal zou verrijzen. De ambtenaren en politici die destijds begonnen met werk aan een mijnbouwmarkt beschouwden zichzelf als een politieke of zelfs morele voorhoede, als ‘de eerste Europeanen’. Sommigen van hun opvolgers in de Commissie en het Parlement delen dat zelfbeeld nog altijd. Alsof de inwoners van de lidstaten, de gewone burgers, nog geen Europeanen zijn. Zij hebben de ouderwetse eigenschap Belg, Nederlander, Italiaan, of tegenwoordig Zweed of Bulgaar te zijn.

In het vredesproject vereiste Europa een afscheid van de natiestaat. Het nationalisme gold als vernietigende kracht; de wonden van de oorlog waren rauw. Men wou iets scheppen buiten de staten om. De Europese Commissie zou moeten uitgroeien tot een Europese regering en het Europees Parlement tot een pan-Europese wetgever. De nationale staten zouden verschrompelen tot de deelstaten van een Europese federatie, de Raad van Ministers waar ze zijn vertegenwoordigd zou een soort senaat worden. (België is inmiddels zo’n beetje de laatste lidstaat waar deze visie tot op hoog politiek niveau wordt aangehangen.)

Die antithese van het Europese en het nationale, die het Europese ‘idealisme’ heeft gevoed, spoort volstrekt niet met de ontwikkelingen in de voorbije zestig jaar. Wel is ze bepalend gebleken voor de publieke beeldvorming van de Unie. Met pijnlijke gevolgen.

In het machtsproject werkt men aan Europa met een ander doel voor ogen. Terwijl het vredesproject de naties wou opheffen, de soevereiniteit van de staten breken, om in Europa de eerste stap naar de wereldvrede te zetten, wou het machtsproject de naties tot een groter geheel bundelen, de macht van de staten samenballen, om zo als Europa beter de gezamenlijke belangen in de wereld te verdedigen. In die denkwijze maakte men zich minder illusies over de aard van de geschiedenis. Die was wellicht tijdelijk minder woelig, vanwege het precaire evenwicht tussen de beide grootmachten uit de Koude Oorlog, maar wereldvrede? Die lag niet in het verschiet.

Dat realpolitieke motief was vooral in zwang in Parijs. De Franse politieke elite ervoer na 1945 scherp het verlies aan macht en vrijheid. Frankrijk was in de internationale verhoudingen niet langer meester over zijn eigen lot. Tussen de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie stelden de afzonderlijke Europese staten nog weinig voor. In die omstandigheden zou Europa als hefboom kunnen dienen voor het vergroten van de Franse macht, zo meende president Charles de Gaulle. In Bonn zag bondskanselier Konrad Adenauer met angst in het hart de macht van Rusland; hij twijfelde aan de duurzaamheid van de militaire bescherming door de VS. Het was zaak zich serieus voor te bereiden op een toekomst zonder Amerikaanse soldaten in West-Europa. Vooral daarom ijverde de bondskanselier voor een Frans-Duitse verzoening.

In Parijs geloofde men echter niet dat Europa als machtsproject vorm kon krijgen door de betrekkingen tussen de Europese staten in een verdrag onder te brengen. Vandaar dat de Fransen al snel na het aantreden van Charles de Gaulle in 1958 een voorkeur ontwikkelden om toppen te organiseren van regeringsleiders van de lidstaten. Over de hoge politiek van oorlog en vrede moest op het hoogste politieke niveau kunnen worden gesproken.

Het publieke beeld en de geschiedschrijving van de Europese Unie zijn sterk bepaald door de denklijn van het vredesproject – niet het minst in België. Daarin gaat alle aandacht uit naar de Brusselse instituties en volgen de verdragen elkaar als vanzelfsprekend op. En inderdaad, de verdragsmatige vervlechting van de economieën van inmiddels 27 staten verliep succesvol, en een nieuwe Frans-Duitse oorlog is ondenkbaar. Maar de interne logica van de Europese integratie verklaart de ontwikkelingen maar gedeeltelijk. Wie meent dat de afspraken over de euro uit 1992 een ‘logisch’ gevolg waren van de Europese binnenmarkt van 1986, zoals in de handboeken valt te lezen, en daarbij het einde van de Koude Oorlog buiten beschouwing laat, mist de essentie.

Veel wezenlijker voor de wording van Europa waren de grote schokken van buitenaf. Precies het soort schokken waarop het machtsproject à la De Gaulle en Adenauer voorbereid wou zijn. De Suezcrisis in 1956, de aanslagen van 11 september 2001 op New York en Washington, en bovenal de val van de Berlijnse Muur in 1989 gaven de Europese Unie beslissende wendingen. De staten erkenden – soms tegen heug en meug – dat ze verantwoordelijkheid hadden te nemen voor de gebeurtenissen in de wereld om hen heen, te beginnen die in hun achtertuin. Dat konden ze niet uitbesteden aan Brusselse instellingen. Ze konden het evenmin alleen aan. Dus moesten ze het wel samen doen.

De oprichting van de Raad

Het jaar 1974 bracht de kanteling in de verhouding tussen het vredes- en het machtsproject, met de oprichting van de Europese Raad van regeringsleiders. Het vredesproject, zo pregnant in 1945, verloor aan urgentie naarmate een nieuwe Frans-Duitse oorlog minder denkbaar werd. Omgekeerd won het machtsproject aan belang naarmate de Koude Oorlog en de dekolonisatie de slinkende macht van Europa beter zichtbaar maakten. Belangrijk was ook de toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de club van lidstaten in 1973. Parijs, Bonn en Londen behoorden nu tot hetzelfde gezelschap. Dat maakte de pretentie van de lidstaten om ‘namens Europa’ tot de rest van de wereld te spreken geloofwaardiger. De buitenwereld erkende de gedaanteverandering: de Amerikaanse minister Henry Kissinger riep 1973 uit tot TheYear of Europe.

De Europese Raad kwam er onder Franse en Duitse druk. Met lede ogen had Parijs aangezien hoe Europa in de Jom Kipoeroorlog van 1973 geen enkele rol speelde, hoe de Amerikaanse president Gerald Ford bij zijn inaugurele rede in 1974 het woord ‘Europa’ niet in de mond nam, en zag Bonn hoe het Amerikaanse monetaire leiderschap sinds 1971 steeds onberekenbaarder en zelfzuchtiger werd. Weerstand was er vooral vanuit Nederland, België en de Europese Commissie; zij vreesden machtspolitiek van de groten buiten het verdrag om.

De Franse president Valéry Giscard d’Estaing drukte door. Hij wou dat de Europese regeringsleiders regelmatig bijeen zouden komen. ‘Als die regelmaat eenmaal vaststond,’ schrijft Giscard in zijn memoires, ‘zou de reikwijdte van de macht van de regeringsleiders de rest doen en de instelling als vanzelf consolideren: er zou een Europese uitvoerende macht beginnen te ontstaan.’ Op 9 en 10 december 1974 ontvangt de Fransman acht regeringsleiders voor een top in Parijs. Als gastheer bewaart hij de delicaatste kwestie voor de tweede middag. In een salon van het Elysée, de gasten in fauteuils door elkaar, met een koekje bij koffie of thee, komt het hoge woord eruit: ‘Zou het niet aardig zijn enige regelmaat in deze bijeenkomsten te brengen?’ Giscard heeft zich vooraf overtuigd van de steun van Helmut Schmidt; Frankrijk en Duitsland zitten op één lijn. De Italiaanse premier Aldo Moro is de eerste die over de brug komt: hem lijkt het een goed idee. Sinds de Britse toetreding vrezen de Italianen een directoraat van de grote drie, en dat kan zo worden voorkomen. De Britse premier Harold Wilson houdt zijn kaarten op de borst. De Deen zwijgt. De vertegenwoordigers van de Benelux hebben er duidelijk geen trek in. Maar dan heeft Leo Tindemans ineens een idee. Waar die bijeenkomsten dan moeten plaatsvinden? De Belgische premier wil graag dat een aantal zich in Brussel zou afspelen ‘vanwege de cohesie van de Europese instellingen’. Giscard d’Estaing kan zijn vreugde met moeite bedwingen. ‘Vanaf het moment dat we over de ontmoetingsplaats spraken, was het spel gespeeld! Nu was het een kwestie van wat concessies doen. Zo kwam het dat na lange discussies – die ik vanbinnen met een heerlijk gevoel volgde, want de inzet leek me binnen – werd besloten om drie vergaderingen per jaar te beleggen, en van de twee vergaderingen in het eerste semester er verplicht één te houden in Brussel of in Luxemburg.’ De Europese Raad was geboren.

Tegen de federalistische wensen in groeide de Europese Raad in een tiental jaren uit tot het machtscentrum van de (inmiddels) Europese Unie. De regeringsleiders nemen alle belangrijke besluiten, bemoeien zich soms tot in detail met de wetgeving, en bepalen de lijnen van de buitenlandse politiek. Je kunt de instelling zien als een bewijs dat de lidstaten niet verdwijnen. Ze hebben zich in het hart van de Europese besluitvorming genesteld. Alleen de staten hebben gezamenlijk het gezag om Europese besluiten ten opzichte van de nationale bevolkingen te dragen.

Met de verkiezing van een eerste vaste voorzitter wordt de leidende positie van dit lichaam bevestigd. Ook daarom zou de benoeming van Herman Van Rompuy een fraaie ironie zijn: het land dat als geen ander Europa nodig heeft omdat de eigen federale staat uiteen dreigt te vallen, bekrachtigt de institutie die toont dat ook in het verenigde Europa de staten blijven bestaan. Zonder lidstaten geen Unie.

De haat-liefdeverhouding van België met de Europese Raad bleek enkele jaren geleden opnieuw. Toen Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Spanje vanaf 2002 het idee pushten van een vaste voorzitter van de Europese Raad, was er weerstand bij de kleine landen. België, Nederland en vijf anderen – in de Duitse pers afgedaan als ‘de zeven dwergen’ – voerden het verzet tegen die functie aan. De argumenten waren dezelfde als in 1974. Maar op de top van Nice in 2000 had premier Verhofstadt als concessie voor de bittere achterstelling van België bij Nederland in het stemgewicht in de Raad bedongen dat voortaan álle gewone Europese Raden in Brussel zouden worden gehouden… Er kwam dus een einde aan de door de hele Unie roulerende toppen. Zo kopte Verhofstadt de voorzet die Tindemans in 1974 had gedaan (‘minstens eenmaal per jaar in Brussel’) binnen. Als het onding er toch kwam, dan liever in de eigen hoofdstad!

Ken je plaats

De opmars van de Europese Raad als powerhouse van de Unie zal zich voortzetten – wie ook de eerste voorzitter wordt. Alleen aan die tafel kan de interne economische politiek van de Unie worden verbonden met de geopolitieke verschuivingen in de wereld. En gezien de afnemende macht van het Westen in de wereld, wordt die druk van buiten steeds groter. Men kan niet het succes van de Europese munt garanderen als de Unie geen gesprekspartner is van de Amerikanen en de Chinezen. Men kan geen serieuze energiepolitiek voeren zonder een Ruslandbeleid te hebben. Men kan geen immigratiepolitiek hebben zonder relaties met Noord-Afrika. Binnen en buiten zijn steeds meer verstrengeld.

Een van de weinige formeel vastgelegde taken is dat de vaste voorzitter van de Europese Raad ‘de Unie op zijn of haar niveau zal vertegenwoordigen’. In begrijpelijk Nederlands: Van Rompuy zou naar de presidenten Barack Obama en Dimitri Medvedev mogen. En dat betekent meteen ook impliciet dat de Europese Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlands Beleid zijn bezoeken op een niveau lager aflegt, bij de Buitenlandministers Hillary Clinton en Sergej Lavrov. Aangezien ook bij de (andere) grootmachten steeds meer beslissingen naar de hoogste leider worden doorgeschoven, is het duidelijk wie de beste baan heeft.

Een Europese buitenlandse politiek is geen evidentie. Het zou miraculeus zijn wanneer de 27 lidstaten de buitenwereld als bij toverslag in gesloten front tegemoet zouden treden. Elke lidstaat heeft een eigen geschiedenis, een eigen manier om om te gaan met het lot. De ene heeft gevaarlijke buren, de andere is eiland en meent zich van alle schokken gevrijwaard, een derde ziet vluchtelingenstromen van overzee bij hem de grens oversteken.

De ervaring van de afgelopen 60 jaar leert dat voor een effectief Europees optreden op het wereldtoneel de kortste weg een omweg is. Een gezamenlijke buitenlandpolitiek is geen kwestie van juridische bevoegdheden overhevelen van de nationale staten naar ‘Brussel’, zoals de watertandende Commissie en Parlement graag zouden zien. Deze instellingen zijn niet in staat om in hun eentje de verantwoordelijkheid te dragen voor besluiten over leven en dood, zoals het uitsturen van soldaten. Ook voor het verzekeren van de energietoevoer in een dialoog met Rusland heeft Commissievoorzitter José Manuel Barroso ambtshalve onvoldoende gewicht om in het Kremlin indruk te maken. De Brusselse inner circle kan de geopolitieke jungle niet de baas. Sinds 1974 heeft de Europese Raad dat gat gevuld.

Ofwel zal de vaste voorzitter van de Europese Raad de Unie op het hoogste niveau een stem geven in de wereld, ofwel niemand.

VAN LUUK VAN MIDDELAAR VERSCHEEN DIT JAAR DE PASSAGE NAAR EUROPA. GESCHIEDENIS VAN EEN BEGIN (HISTORISCHE UITGEVERIJ).

volg de laatste berichten op www.knack.be

DOOR LUUK VAN MIDDELAAR

De regeringsleiders in de Europese Raad nemen alle belangrijke besluiten, bemoeien zich soms tot in detail met de wetgeving, en bepalen de lijnen van de buitenlandse politiek.

Reageren op dit artikel kan u door een e-mail te sturen naar lezersbrieven@knack.be. Uw reactie wordt dan mogelijk meegenomen in het volgende nummer.

Partner Content