Het falen van onze Justitie: ‘Even ziek als de NMBS’

‘Een privébedrijf dat gerund zou worden zoals de Belgische Justitie was al lang failliet’, zegt professor Benoît Allemeersch van de KU Leuven. Toch gelooft hij dat een modern en goed werkend gerecht mogelijk is, zelfs met minder geld én met minder magistraten.

‘Als we niet snel meer geld krijgen voor Justitie, riskeren we een nieuwe affaire-Dutroux.’ Krasse taal van Luc Hennart, voorzitter van de Brusselse rechtbank van eerste aanleg. Aanleiding was het nieuws dat de centra die verkrachters en pedofielen begeleiden stevig moeten snoeien in hun uitgaven. In Brussel dreigt een centrum zelfs de deuren te moeten sluiten, terwijl iedereen weet dat die begeleiding noodzakelijk is.

In Hasselt sloeg de voorzitter van de rechtbank alarm omdat anderhalf jaar na de ingebruikname van het nieuwe gerechtsgebouw er nog steeds geen onderhoudscontract is. Daardoor zou volgens hem de gezondheid van vierhonderd personeelsleden in het gedrang komen.

Bij het Antwerpse hof van beroep is het geld om het baliepersoneel te betalen op, net als de centen voor speekseltests, zodat automobilisten niet langer gecontroleerd kunnen worden op druggebruik. En toen het vredegerecht van Zaventem een totaal uitgeleefd pand moest verlaten, kon Justitie de verhuisfirma niet betalen.

Het departement Justitie lijkt meer en meer op een bouwvallig huis, met een minister van Justitie die op zolder met een emmer van lek naar lek spurt om de schade te beperken. Advocaten, magistraten, rechters, tolken en gerechtsdeskundigen laten geen gelegenheid voorbijgaan om hun ‘zwarte woede’ te uiten: ‘Er is te weinig geld en personeel om in dit land een fatsoenlijk justitieel beleid te voeren.’

Maar klopt dat wel? Knack onderzocht de begroting van Justitie en vergeleek de cijfers met die van enkele buurlanden.

Justitie kan in 2015 rekenen op 1,7 miljard euro. Van dat budget gaat 52 procent naar de rechterlijke orde en 33 procent naar het gevangeniswezen. ‘De Belgische overheid besteedde in 2012 slechts 0,7 procent van haar overheidsuitgaven aan Justitie, terwijl het gemiddelde in de EU 2,2 procent bedroeg’, stellen klagende magistraten steevast. Maar volgens Benoît Allemeersch, hoogleraar burgerlijk recht aan de KU Leuven, is die vergelijking moeilijk te maken: ‘Elk land rapporteert op zijn manier. Het ene land rekent bijvoorbeeld de kosten voor politie mee, het andere niet.’

Daarom is het volgens hem beter om te kijken naar het budget dat landen uittrekken voor de werking van rechtbanken en parketten. ‘En daaruit blijkt dat België helemaal niet zo slecht scoort. In 2012 beschikte ons land daarvoor over 911 miljoen euro. Dat is driemaal zoveel als Finland, zesmaal zoveel als Ierland en 15 procent meer dan Oostenrijk.’

België investeert per inwoner 89,4 euro in zijn gerechtelijk systeem. Dat is beduidend meer dan het Europese gemiddelde (zie grafiek 1). Het budget van Justitie is de afgelopen jaren ook fors gestegen (zie grafiek 3): in 2004 bedroeg het 1,274 miljard euro, tien jaar later was dat opgelopen tot 1,924 miljard euro, een stijging van maar liefst 51 procent.

Met een budget van 1,7 miljard euro moet minister van Justitie Koen Geens (CD&V) nu dus ook besparen, net zoals de meesten van zijn collega’s. Maar ‘minder geld betekent niet noodzakelijk minder justitie’, zei hij in de Kamercommissie Justitie, waar hij zijn begroting presenteerde. ‘Ik ben ervan overtuigd dat Justitie met een oordeelkundig gebruik van de middelen in staat is een betere rechtsbedeling te bieden.’

Justitie heeft genoeg geld, maar het gebruikt dat inefficiënt. Daar zijn veel deskundigen het over eens. ‘Nog meer middelen besteden aan Justitie is niet de goede oplossing’, zei Paul Van Orshoven, gewezen lid van de Hoge Raad voor Justitie.

Allemeersch beaamt. ‘Misschien kan Justitie beginnen met beter te budgetteren, maar dan heb je wel iemand nodig die een goed zicht heeft op de interne geldstromen. Het is nauwelijks voor te stellen, maar een groot en belangrijk departement als Justitie heeft eigenlijk geen fatsoenlijke boekhouding. Een privébedrijf dat op die manier geleid zou worden, was al lang failliet.’

Ook het Rekenhof deed al een paar keer zijn beklag over de gebrekkige financiële rapportering. In de Kamercommissie Justitie kon minister Geens zijn ergernis over de boekhouding van zijn departement nauwelijks onderdrukken. Hij had het onder meer over een ‘ontsporing van de justitiekosten’, over ‘het systematisch onderbudgetteren van kosten’ en over ‘het niet nakomen van contractuele verbintenissen’.

De Belgische Justitie scoort niet alleen ondermaats wat financiële rapportering betreft. Bij wijze van Europees examen moet elke lidstaat jaarlijks data leveren aan de Europese Commissie, die er het zogenaamde ‘scorebord’ mee opmaakt. Dat scorebord onderzoekt onder meer hoelang het in elke lidstaat duurt om een procedure af te werken, hoeveel advocaten elk land heeft en hoeveel zaken behandeld worden door de verschillende hoven (koophandel, eerste aanleg, arbeidsrechtbanken enzovoort). Op de eerste dertien vragen van de Europese Commissie kon de Belgische Justitie welgeteld één antwoord bieden. Op de andere vragen klonk het telkens: data niet beschikbaar. België doet het op dat vlak slechter dan Griekenland, een land dat niet meteen bekendstaat om zijn adequate statistieken.

‘In Nederland beschikt het ministerie van Justitie over het zogenaamde WODC, het Wetenschappelijke Onderzoeks- en Documentatiecentrum’, zegt professor Allemeersch. ‘Dat houdt alle data bij en analyseert ze. Het onderzoekt waar het departement lacunes vertoont en hoe die kunnen worden bijgestuurd. België doet dat soort onderzoek niet. Ik zeg al tien jaar dat men bij Justitie maar wat in het wilde weg doet. Als Jo Cornu een audit van de NMBS laat uitvoeren, dan kost dat geld, maar het leert hem wel waar en hoe hij efficiënter kan werken en waar er geld bespaard kan worden. Justitie kan daar een voorbeeld aan nemen, want het departement is volgens mij even ziek als de NMBS.’

Het schrijnendste voorbeeld van inefficiëntie bij Justitie is waarschijnlijk te vinden in de ICT-afdeling. Bij zijn aantreden in 1999 kondigde toenmalig minister van Justitie Marc Verwilghen al aan dat hij het departement qua informatica de 21e eeuw zou inleiden. Die eeuw is ondertussen al vijftien jaar aan de gang, maar volgens velen werkt de informatica bij Justitie nog even slecht als toen.

Er zijn iets meer dan 19.000 laptops, maar veel magistraten gebruiken die niet wegens te verouderd en geen of onvoldoende ondersteuning van de helpdesk. ‘Als je laptop vastloopt en zelfs aan- en uitzetten niet meer helpt, kan het gebeuren dat de helpdesk antwoordt dat het euvel misschien over vier tot zes weken kan worden verholpen. Dan heb je veel zin om je laptop door het raam te kieperen’ , vertelt een magistraat die liever anoniem wil blijven.

Volgens dezelfde magistraat is de ICT-afdeling in Brussel totaal verziekt. ‘Waarom denk je dat de modernisering telkens mislukt? Omdat het personeelsverloop nergens groter is. Veel jonge informatici vertrekken er na enkele maanden, moegetergd. Dat zijn pas afgestudeerde jongeren die erg geïnteresseerd zijn in technologie en erg gemotiveerd zijn om het computerpark te moderniseren. Maar als ze daar beginnen, krijgen ze als eerste taak om voor de oudere collega’s in en uit te prikken op de tijdsklok, terwijl die in de stad gaan shoppen of gewoon thuisblijven.’

Ook hier lijkt geld niet de oorzaak van alle ellende. België besteedde de afgelopen jaren 2,5 à 3,5 procent van zijn justitiebudget aan informatica. Daarmee positioneert het zich tussen Frankrijk en Duitsland. ‘De succesratio van ICT-projecten, zo wordt internationaal aangenomen, ligt rond de 40 procent’, zei minister Geens in het parlement. ‘De afgelopen decennia heeft onze Justitie deze toch al lage ratio niet gehaald. Dat is de reden waarom griffies nog zijn uitgerust met applicaties van meer dan twintig jaar oud, terwijl de technologie enorm is geëvolueerd.’

Tijdens een protestactie van magistraten in Brussel zei Jean-Louis Desmecht, voorzitter van het College van hoven en rechtbanken, dat die twee instanties met een personeelstekort kampen. De Antwerpse procureur-generaal Yves Liégeois viel hem bij tijdens zijn laatste mercuriale, de openingsrede van het gerechtelijk jaar: ‘Heel wat zaken worden geseponeerd bij gebrek aan personeel. De korpsen kreunen onder een ernstig personeelstekort, soms zelfs van 40 procent.’

Justitie heeft 22.000 personeelsleden (zie grafiek 2) Op de rechtbanken en hoven werken 10.577 mensen. Het kader van 2603 magistraten is voor 93,7 procent ingevuld (2439 eenheden), het kader van 7363 griffiers en parketsecretarissen voor 91,7 procent (6755 eenheden). Als je deze cijfers vergelijkt met enkele buurlanden, valt meteen het grote aandeel van de personeelskosten op. Ons land besteedt 74 procent van het justitiebudget aan personeel. In Frankrijk is dat 63 procent en in Duitsland 61 procent. België heeft meer rechters per 100.000 inwoners (14,3) dan Frankrijk (10,47) en ongeveer evenveel als Nederland. België heeft overigens ook meer advocaten per 100.000 inwoners (155) dan Nederland (101,3) en Frankrijk (85,7).

Rechters, magistraten en gerechtelijk personeel hebben overigens een aardig loon en bijbehorend pensioen. Een griffier heeft een starterswedde van 3000 euro bruto per maand, een vrederechter 5578 euro en een voorzitter van een rechtbank van koophandel in een gebied met meer dan 250.000 inwoners 6261 euro. Een onderzoeksrechter heeft het loon van een rechter, maar krijgt daarbovenop nog een jaarlijkse bruto toeslag van 6260 euro.

Om een goed personeelsbeleid te voeren, heb je een goede werklastmeting nodig. Dat gebeurde enkele jaren geleden door het consultancybureau KPMG, maar de resultaten zijn nooit bekendgemaakt omdat ze te controversieel waren en omdat eruit bleek dat de werklast onevenwichtig verdeeld was.

Allemeersch vindt dat ons land genoeg magistraten heeft, maar dat ze niet efficiënt worden ingezet. ‘Sommige rechtbanken kampen met een cruciaal tekort aan magistraten. Brussel heeft bijvoorbeeld te weinig onderzoeksrechters, terwijl het op andere plaatsen waarschijnlijk met minder magistraten kan.’

Justitie heeft niet alleen veel magistraten, in vergelijking met onze buurlanden heeft het ook veel gebouwen: ongeveer 384. Ons land heeft bijvoorbeeld zo’n 180 vredegerechten met een eigen gebouw. Veel daarvan zijn er lamentabel aan toe, met hoge onderhouds- en energiekosten. ‘Ter vergelijking: Nederland, met een bevolking van ongeveer 16 miljoen inwoners, heeft slechts zestig gebouwen waar recht wordt gesproken’, zegt Allemeersch.

Volgens de hoogleraar is het de schuld van Napoleon. ‘Het was een verlicht idee van hem om via vredegerechten de rechtspraak naar de burger te brengen. Maar we zijn ondertussen wel tweehonderd jaar verder. De mobiliteit is veel groter, er is een digitale revolutie gebeurd, waardoor het misschien tijd is om die vele rechtbanken te centraliseren.’

Tijdens de vorige regeerperiode begon toenmalig minister van Justitie Annemie Turtelboom (Open VLD) met een schaalvergroting door de creatie van twaalf gerechtelijke arrondissementen. Maar dat leidde paradoxaal genoeg niet tot minder hoven en rechtbanken. Zo is er voor de provincies Oost- en West-Vlaanderen nu één arbeidsrechtbank, gevestigd in Gent. Maar uit vrees voor lokale lobby’s werden alle gebouwen gespaard en dus heeft Gent nog steeds een onderafdeling in Kortrijk en een ‘onderonderafdeling’ in Roeselare.

Het budget voor de gerechtsgebouwen wordt beheerd door de Regie der Gebouwen en niet door Justitie. Dat beleid kreeg de voorbije jaren veel kritiek. Zo werden de kosten voor het nieuwe justitiepaleis in Antwerpen, het zogenaamde Vlinderpaleis van architect Richard Rogers, gebudgetteerd op 75 miljoen euro, maar liepen ze uiteindelijk op tot 250 miljoen euro, of driemaal zoveel.

De overgrote meerderheid van de gerechtsgebouwen is eigendom van de federale overheid, maar de ‘paarse’ regering onder leiding van premier Guy Verhofstadt verkocht begin deze eeuw zes overheidsgebouwen, waaronder enkele justitiegebouwen zoals het gerechtsgebouw van Veurne, om ze nadien terug te huren voor een termijn van 18 jaar, volgens het principe van de sale-and-lease-back. De verkoop smukte de begroting op voor 45 miljoen euro, maar achteraf bleek dit een dure operatie.

België besteedde vorig jaar 611 miljoen euro aan gevangenissen en gedetineerden. Ons land heeft met 11.200 gevangenen opvallend meer gedetineerden dan Nederland (8000). De financiële gevolgen daarvan zijn navenant. Elke gevangene kost de Belgische staat zo’n 50.000 euro per jaar. Niet verwonderlijk, als je weet dat elke gedetineerde bij wijze van spreken zijn eigen cipier heeft. Het gevangeniswezen telt bijna 10.000 personeelsleden.

Het grote aantal gevangenen kan onder meer worden verklaard door het veelvuldige gebruik van de voorlopige hechtenis en de vele geïnterneerden die in gevangenissen worden opgesloten, terwijl ze daar eigenlijk niet thuishoren. Maar er zijn mogelijkheden tot meer efficiëntie, bijvoorbeeld wat de medische kosten voor gevangenen betreft. Daarvoor is het budget verminderd van 12 miljoen euro in 2013 tot net geen 8 miljoen euro dit jaar. En het zou met nog minder kunnen, want het gevangeniswezen betaalt alle medische kosten van de gevangenen, ook al zijn velen aangesloten bij een ziekteverzekering. Minister Geens wil nu onderhandelen met zijn collega van Volksgezondheid Maggie De Block om gedetineerden in aanmerking te laten komen voor de derdebetalersregeling.

Gevangenissen kunnen ook geld uitsparen door beter samen te werken wat catering en wasserijdiensten betreft. Minister Geens wil bovendien dat er bespaard wordt op het transport van gevangenen tussen de strafinrichting en de rechtbank. Videoconferenties in gevangenissen hebben hun voordelen voldoende bewezen tijdens twee proefprojecten… vijftien jaar geleden.

Professor Allemeersch heeft nog een andere verklaring voor de hoge kosten van de gevangenissen: ‘Ik schat dat een aanzienlijk deel van de capaciteitsproblemen in onze gevangenissen te wijten is aan recidive. Dat komt omdat er bij ons meer wordt ingezet op repressie en detentie en te weinig op re-integratie in de samenleving. Scandinavische landen doen dat wel en dat verdient zich terug.’

De Belgische Justitie heeft een schuld van meer dan honderd miljoen euro. Het resultaat van jarenlang wanbeheer. Tolken en gerechtsmedewerkers moeten soms jarenlang op betaling van hun facturen wachten. ‘Een rechtsstaat onwaardig’, verklaarde Geens bij zijn aantreden als minister. Om de eerste noden te lenigen kreeg hij van de regering een financiële noodinjectie van 60 miljoen euro. Desondanks zal het departement de komende jaren verder moeten besparen op gerechtskosten: van 97 miljoen euro voor 2013 naar 71 miljoen euro voor 2015.

Opnieuw blijkt Justitie opvallend veel geld te besteden aan zaken die niet meer van deze tijd zijn: 12 miljoen euro voor postzegels, 8 miljoen euro voor aangetekende zendingen en 21 miljoen euro voor dagvaardingen. ‘Zeker wat de procedures betreft, kan het gerecht nog veel efficiëntiewinst boeken’, stelt professor Allemeersch. ‘Neem de zogenaamde ‘inleidingszitting’ waarmee een proces begint. Die is archaïsch, omdat de advocaten zich naar de rechtbank moeten begeven voor iets wat eigenlijk makkelijk via e-mail kan gebeuren.’

Er moet ook vaak overbodig papier verwerkt worden. Veel gerechtsdocumenten worden tweemaal opgestuurd, naar de cliënt én naar de advocaat, omdat de wet dat zo bepaalt. Professor Allemeersch raadt alle parlementsleden die in de Kamercommissie Justitie zitten aan om stage te lopen in enkele rechtbanken. ‘Het parlement zit vol goed opgeleide juristen, maar ze schrijven soms onaangepaste wetten, omdat velen nooit in een rechtbank gewerkt hebben en niet weten hoe het er in de praktijk toegaat.’

We houden het goede nieuws voor het einde. Justitie kost veel geld, maar het heeft gelukkig ook heel wat eigen inkomsten: net geen 700 miljoen euro vorig jaar. Het Belgisch Staatsblad brengt Justitie jaarlijks zo’n 57 miljoen euro op, de onmiddellijke inningen van boetes liepen op tot 365 miljoen euro. De boetes van veroordelingen na gerechtelijke uitspraken waren goed voor 85,5 miljoen euro. Helaas mag het departement dat geld niet allemaal bijhouden. 213 miljoen van het boetegeld vloeit als gevolg van de zesde staatshervorming naar de gewesten. Justitie dekt dus 40 procent van zijn uitgaven met eigen inkomsten.

Maar alles kan beter. ‘In Engeland zijn de burgerlijke en commerciële rechtspraak volledig zelfbedruipend’, zegt professor Allemeersch. ‘Strafjustitie is wel altijd deficitair, omdat het merendeel van de veroordeelden niet solvabel is.’ Hij raadt minister Geens aan om te experimenteren met de autofinanciering van zijn departement en geeft als voorbeeld het Centraal Orgaan voor Inbeslagnames en Verbeurdverklaringen (COIV). ‘Die dienst heeft een grote achterstand, omdat alle dossiers evenveel aandacht krijgen: van de inbeslagname van 5 euro bij een betrapte dief tot de verbeurdverklaring van een dure Ferrari. De nieuwe topman heeft al laten weten dat als hij extra mensen in dienst mag nemen, hij dat geld snel met veel winst zal hebben terugverdiend door een efficiëntere werking.’

Professor Allemeersch blijft ondanks alles toch optimistisch voor Justitie. ‘Ik ontmoet veel magistraten en korpschefs die wel modern en bedrijfsgericht werken of willen werken. Maar vaak worden ze tegengewerkt door een oubollige bedrijfscultuur. Veel heeft te maken met de hang naar grondwettelijke onafhankelijkheid van Justitie, maar het departement moet een onderscheid maken tussen functionele en institutionele onafhankelijkheid. De functionele onafhankelijkheid houdt in dat niemand buiten de magistratuur zich mag bemoeien met juridische geschillen. Dat is een heilige afspraak. De institutionele onafhankelijkheid betekent dat men van rechters en magistraten wel verantwoording mag vragen over de middelen die ze gebruiken en dat ze die middelen moeten gebruiken op een manier die overeenstemt met wat de burgers willen.’